El espejismo de los 2,8 millones

Esta investigación se realizó en el marco del Programa regional de capacitación en IA y Datos de Media Party y el Banco Mundial 2026, y fue uno de los cuatros proyectos elegidos para ser financiados para su realización. 

En mayo de 2026, la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo reportó 2.827.870 asegurados registrados en el Sistema Integral de Pensiones (SIP). La cifra, repetida en foros oficiales y en su Rendición Pública de Cuentas, transmite la imagen de una cobertura robusta y en expansión.

Sin embargo, ese número encierra un matiz decisivo. Un “asegurado registrado” no es sinónimo de “aportante activo”: el sistema contabiliza a cualquier persona que alguna vez se inscribió en el SIP, aunque jamás haya vuelto a cotizar. El número de personas que efectivamente aportan cada mes es sustancialmente menor, y la Gestora Pública, pese a conocerlo con precisión, opta por no difundirlo en sus rendiciones públicas de cuentas.

Esta investigación, basada en boletines estadísticos de la Gestora Pública, archivos de la APS, datos del INE, la OIT, el INESAD y la Asociación de Bancos Privados de Bolivia, reconstruye el retrato real del sistema previsional boliviano en 2026.

El 15 de mayo de 2026, el Equipo de Investigación remitió cuestionarios formales a siete instituciones del sistema previsional, con plazo legal hasta el 29 de mayo (el detalle completo de respuestas y silencios está en la Parte 4 de esta serie). Para esta entrega, los silencios más relevantes son los de la APS y la propia Gestora, que se detallan más adelante.

El embudo de los cotizantes

El último registro de cotizantes activos difundido por la APS corresponde a la gestión 2024: 833.182 personas. Esa cifra equivale al 29,7% de los asegurados registrados a febrero de 2026. Siete de cada diez personas que figuran en las listas del SIP no realizan aportes de manera regular.

La brecha no es nueva, pero los documentos internos de la Gestora muestran que se ha ensanchado. Al cierre de 2024 había 2.730.089 asegurados registrados; en marzo de 2026 la cifra trepaba a 2.815.855. Mientras tanto, el número de cotizantes activos se mantuvo en torno a los 830.000 en 2024, y los datos de recaudación del primer trimestre de 2026 no sugieren un incremento significativo de esa base.

En 2023, el SIP registraba 802.617 cotizantes activos frente a 2.657.457 asegurados (30,2%). En 2024, los cotizantes subieron a 833.182, pero los asegurados escalaron a 2.730.089, con lo que la tasa de cotización mejoró apenas tres décimas, al 30,5%. La brecha absoluta entre registrados y cotizantes creció en más de 42.000 personas en un solo año.

“El sistema acumula registros, pero no genera cotizantes nuevos —explica la analista financiera Edith Gálvez—. Cuando el padrón crece a un ritmo tres veces mayor que los aportantes reales, quiere decir que la brecha de cobertura se está disfrazando estadísticamente. La cifra de 2,8 millones de asegurados es el escaparate, y los 830.000 cotizantes activos son la caja registradora”.

La Gestora Pública conoce con precisión el número de cotizantes activos. Así lo demuestran las pirámides de cotizantes por edad y sexo elaboradas para 2023 y 2024. Sin embargo, en su “Presentación de la Rendición Pública de Cuentas Inicial 2026” ese dato está ausente. En su lugar, la institución proyecta alcanzar 2.870.291 asegurados registrados y una recaudación de Bs 14.046 millones para este año, sin mencionar cuántos de esos asegurados realizarán efectivamente las contribuciones que sostienen el sistema.

Consultada al respecto, la Gestora se ampara en la definición legal del artículo 12 de la Ley N° 065, que considera “Asegurado” a toda persona registrada en el SIP. La omisión, por tanto, no es ilegal. La carta de respuesta no fue firmada por el Gerente General Marcelo Vladimir Fernández Quiroga —a quien iba dirigida—, sino por el Jefe de Comunicación e Imagen Empresarial y un Profesional en Estrategias de Comunicación, y abrió invocando la Ley N° 341 de Participación y Control Social para recordar al periódico que la información debe usarse “únicamente para fines de participación y control social”.

En cuanto al número de cotizantes activos para 2025 y 2026, la institución respondió que esos datos “no expresan un valor fijo de consulta” porque los asegurados pueden cotizar o no según su situación laboral. Dinamismo del sistema. La solicitud original no pedía un valor fijo, sino el número de personas que realizaron al menos un aporte en el período de referencia.

“Desde el punto de vista de la transparencia fiscal, esto es una anomalía grave —señala Gálvez—. Ningún sistema de pensiones puede evaluar su sostenibilidad sin informar quiénes lo financian. Proyectar metas de asegurados registrados en lugar de aportantes activos es elegir la métrica que se ve mejor, no la que importa”.

Quiénes sostienen el sistema

El perfil de los cotizantes revela dos desequilibrios estructurales. El primero es de género: en 2024, las mujeres representaban solo el 43,9% de los aportantes —365.388 frente a 467.794 hombres—. La brecha se agudiza a partir de los 51 años, cuando las mujeres abandonan el mercado laboral formal a un ritmo mucho más acelerado que los hombres. El segundo es generacional: el 48,6% de los cotizantes se concentra en el tramo de 31 a 45 años. Los menores de 30 suman apenas 145.229 aportantes, equivalentes al 17,4% del total.

La situación de la juventud es la más grave en términos de sostenibilidad futura. Según datos de Latinometrics y el INESAD, menos del 5% de los jóvenes trabajadores bolivianos participa en la economía formal, la tasa de informalidad juvenil más alta de América Latina. En todo el país, apenas 3.378 personas menores de 20 años cotizan al SIP. “La próxima generación de aportantes está casi completamente fuera del sistema —señala Gálvez—. Cuando los cotizantes actuales comiencen a jubilarse masivamente, no habrá una base joven que los reemplace. El problema de cobertura de hoy es la crisis de sostenibilidad de mañana”.

Al dividir la recaudación de 2024 (Bs 12.625 millones) entre los 833.182 cotizantes activos, se obtiene un aporte mensual promedio de Bs 1.262,7, equivalente a un salario medio de aproximadamente Bs 9.934 (aplicando la tasa de contribución del 12,71% que establece la Ley N° 065). Esta cifra —más del triple del salario mínimo nacional de Bs 3.300 vigente en 2026— revela una concentración estructural del empleo formal en sectores de ingresos altos.

“El aportante típico del SIP no es el trabajador boliviano promedio —analiza Gálvez—. Es un funcionario público, un empleado bancario o un profesional de empresa grande. Su salario triplica el mínimo nacional. El sistema de pensiones está diseñado universalmente, pero financia, en la práctica, a una élite laboral concentrada en La Paz y en el sector público. Los demás financian su vejez cuando pueden, con sus propios medios”.

Presión demográfica creciente

El número de jubilados del sistema de pensiones no deja de crecer. Según la Gestora, en 2024 había 235.063 jubilados; en 2025, 250.189; al primer trimestre de 2026, 253.464; y la meta para todo 2026 es de 267.735. El crecimiento anual es de aproximadamente 15.000 personas, lo que implica una presión creciente sobre el fondo.

Cada planilla mensual eroga un gasto de aproximadamente Bs 670 millones. El sistema nuevo —el SIP— financia, en parte, las obligaciones del sistema viejo, que en la práctica opera como un régimen de reparto paralelo. Mientras la base de cotizantes se mantiene estancada en torno a los 830.000, el número de jubilados sigue aumentando, agravando la relación de dependencia del sistema.

Hipercentralización geográfica

En marzo de 2026, el 83,4% de la recaudación del SIP se originó en La Paz (Bs 959.968.673), pese a que ese departamento concentra solo el 30% de los asegurados. Le siguen Santa Cruz (Bs 80.042.042) y Cochabamba (Bs 34.797.646). El resto del país —siete departamentos con el 70% de la población— aportó el 16,6%.

Esta concentración refleja el peso de la administración pública nacional y un tejido empresarial formal extremadamente reducido fuera de la sede de gobierno.

Dónde el empleo formal es un oasis

Según la Encuesta Continua de Empleo del INE, la población ocupada en el área urbana sumó 4.661.000 personas en el primer trimestre de 2026, con una tasa de desocupación del 3,2%. La OIT, en su Panorama Laboral 2025, reportó una informalidad del 82,3%, la más alta de América Latina. En respuesta al cuestionario de El País, el INE confirmó que al mismo trimestre apenas el 9,9% de los ocupados urbanos declara tener al mismo tiempo seguro de salud y aportes a la Gestora. Eso equivale a alrededor de 461.000 personas con doble cobertura en las ciudades bolivianas; nueve de cada diez trabajadores urbanos carecen de ella.

El Estado es el principal empleador formal. Datos oficiales de 2025 situaban la planilla pública en aproximadamente 527.000 trabajadores entre gobierno central, empresas estatales y entidades territoriales. El sistema financiero, según estimaciones de ASOBAN, emplea a unas 25.000 personas. La diferencia hasta completar la base de cotizantes activos —entre 180.000 y 250.000 trabajadores— pertenece a empresas privadas grandes y medianas. El empleo formal que sostiene el SIP es, en expresión de Gálvez, “un archipiélago de islas en un océano de informalidad”.

Del total de asegurados registrados en febrero de 2026 (2.807.736), apenas 339.855 (12,1%) figuran como trabajadores independientes. El resto, 2.461.472, son trabajadores dependientes. La abrumadora mayoría de los independientes no cotiza. La Ley N° 065 contempla el régimen voluntario de independientes desde 2010. En quince años de vigencia, no ha logrado incorporar de manera significativa a los trabajadores informales.

El INE, en su respuesta formal, confirmó que sus encuestas no incluyen ninguna pregunta sobre las razones por las que los trabajadores informales no se afilian al SIP: no se mide si es por falta de acceso, desconfianza, incapacidad de pago o desconocimiento. “Dentro del proceso de planificación, se evaluará la inclusión de preguntas sobre las razones de no registro o cotización”, indicó el Director General del INE, Jorge Alberto Akamine Toledo. Bolivia lleva quince años sin ese diagnóstico básico.

La recaudación no miente

Los boletines mensuales de la Gestora muestran una recaudación creciente: Bs 1.073 millones en enero de 2026, Bs 1.112 millones en febrero y Bs 1.151 millones en marzo. Para 2025, la recaudación anual sumó Bs 13.538 millones; en 2024, Bs 12.625 millones. Sin embargo, el incremento de recaudación del primer trimestre de 2026 fue de solo un 5,3% respecto al mismo período de 2025, pese a que el salario mínimo subió un 20% entre ambos años (de Bs 2.750 a Bs 3.300). La recaudación sube, pero no porque haya más cotizantes: sube porque los que ya cotizan ganan más.

El sistema de reparto paralelo

En paralelo al SIP, el SENASIR administra el Sistema de Reparto y la Compensación de Cotizaciones (CC), que atiende a quienes se jubilaron bajo el régimen anterior a la reforma de 1997. Al 30 de abril de 2026, el SENASIR registraba 171.014 beneficiarios activos: 170.573 con Compensación de Cotizaciones Mensual y 441 con Compensación Global.

Durante el primer trimestre de 2026, el SENASIR desembolsó en total Bs 1.096 millones: Bs 359,8 millones en enero, Bs 369,9 millones en febrero y Bs 366,3 millones en marzo. Eso equivale a unos Bs 365 millones por mes, aproximadamente un tercio de la recaudación mensual del SIP durante el mismo período. El sistema nuevo financia, en parte, las obligaciones del sistema viejo.

La resolución de las solicitudes de CC puede demorar hasta 29 días hábiles en el procedimiento manual, más el tiempo de Courier. Solo el procedimiento automático puro resuelve en un día hábil, pero requiere condiciones que no siempre se cumplen.

La mora: una hemorragia silenciosa

A los problemas de cobertura se suma la evasión patronal. La mora del empleador al Sistema Integral de Pensiones es el conjunto de aportes que los empleadores descuentan del salario de los trabajadores, pero nunca depositan en sus cuentas individuales. Es, en los hechos, un robo silencioso al ahorro previsional de los trabajadores.

Los Balances Generales remitidos por las antiguas AFP a la Gestora muestran que al cierre de 2024 la mora judicial —aportes descontados del salario de los trabajadores, pero nunca depositados por los empleadores— ascendía a Bs 951.172.595. De ese total, Bs 868.308.707 correspondían a la gestión de las AFP (Futuro de Bolivia y BBVA Previsión) y Bs 82.863.888 a la administración directa de la Gestora. La mora administrativa —en fase de cobro inicial— sumaba otros Bs 17.323.324.

La Gestora distingue entre la mora heredada de las AFP (generada antes de mayo de 2023) y la mora de gestión propia (generada a partir de esa fecha). En su respuesta al cuestionario de El País, la Gestora presentó una cifra diferente: al 31 de marzo de 2026, el “saldo de mora de capital” ascendía a Bs 337.556.267, una reducción significativa respecto al total de Bs 968 millones reportado al cierre de 2024. La diferencia se debe a que la cifra de 2024 incluía intereses, multas y actualizaciones, mientras que el dato de 2026 corresponde únicamente al capital adeudado.

Entre mayo de 2023 y mayo de 2025, la Gestora ha reportado avances en la recuperación de la deuda heredada por Bs 1.544,84 millones en concepto de mora patronal. Solo en 2025 recuperó Bs 779 millones, y en el primer trimestre de 2026, Bs 191 millones adicionales. Esto permitió reducir el índice de mora heredada del 0,53% al 0,48%. La meta de recuperación para todo 2026 es de Bs 806 millones, según reporta la Gestora en su rendición de cuentas inicial.

También precisó a El País que un estimado del 30% de la cartera judicial transferida por las AFP presenta un alto grado de dificultad de recuperación, por factores como cierre de empresas, quiebra financiera o procesos de liquidación. Aplicado al saldo de capital de Bs 337 millones, eso implica que al menos Bs 101 millones son de recuperación incierta. Al 22 de mayo de 2026, la Gestora reportó 4.074 procesos coactivos activos. Por otra parte, la Gestora no ha informado públicamente el monto de la mora generada durante su propia gestión (a partir de mayo de 2023). Este vacío impide conocer el total real de la deuda que hoy enfrenta el sistema.

Las consecuencias de la mora van más allá del monto no acreditado. Un trabajador cuyo empleador está en mora puede quedar desprotegido del seguro de riesgo común o profesional: si sufre un accidente o contrae una enfermedad incapacitante, la Ley N° 065 obliga al empleador a financiar entre el 20% y el 100% del capital necesario para su pensión, pero cobrar esa deuda requiere un proceso judicial que puede durar años.

La APS —el organismo de fiscalización que solicitó y publicaba los datos de mora, y que en 2026 dejó de publicar sus boletines estadísticos mensuales— no respondió al cuestionario del Equipo de Investigación dentro del plazo legal. Tampoco explicó, hasta el cierre de esta edición, las razones de la interrupción de sus publicaciones.

El espejismo de la baja desocupación

Bolivia registró una tasa de desempleo del 3,2% en el primer trimestre de 2026, la más baja de Sudamérica. Pero ese indicador no mide la calidad del empleo, sino la cantidad de personas que buscan trabajo activamente y no lo encuentran. En un país sin seguro de desempleo —Bolivia es el único de Sudamérica sin esta institución—, la mayoría de los bolivianos no puede darse el lujo de estar desocupada: se emplea en lo que sea, en condiciones precarias y sin protección social.

El informe Adámas-INESAD “Pulso Laboral & Sectorial”, publicado en abril de 2026, lo explica con precisión: la caída del desempleo en 2024 y 2025 fue “pro-cíclica en dirección contraria a lo esperado”. La producción cayó y el desempleo también bajó, no porque hubiera más empleos formales, sino porque “el costo de oportunidad de buscar trabajo se volvió muy alto”. Entre 2024 y 2025, los ingresos laborales reales cayeron un 13,4% ante una inflación del 20,4%. Sin red de contención, la población se refugió en el sector informal para sobrevivir.

El régimen voluntario: una promesa de quince años

La Ley N° 065 contempla desde 2010 un régimen voluntario para que los trabajadores independientes puedan afiliarse al SIP. En quince años, ese mecanismo no ha logrado incorporar de manera significativa a los informales, que son precisamente quienes más lo necesitan. Del total de asegurados registrados en febrero de 2026, solo 339.855 (12,1%) figuran como independientes, y la gran mayoría de ellos no cotiza de manera regular.

“‘Voluntario’ en una economía donde nueve de cada diez trabajadores no tienen protección social significa ‘inexistente’ —dice Gálvez—. Sin un esquema de afiliación automática ni incentivos fiscales concretos, el independiente que quiera cotizar debe hacer el trámite por su propia iniciativa, pagar íntegramente su aporte sin subsidio patronal, y confiar en una institución cuya rentabilidad real fue negativa en 2025. No es una decisión difícil: es una decisión que la mayoría no puede permitirse tomar”.

La Asamblea Legislativa analiza el Proyecto de Ley 315/2025-2026, que propone revisar los criterios de jubilación e incorporar a trabajadores independientes. La Asamblea no respondió al cuestionario del Equipo de Investigación sobre el estado de ese proyecto.

La Ley N° 1582, aprobada en octubre de 2024, modificó los límites de la Pensión Solidaria, ampliando el umbral de ingresos para acceder a este beneficio no contributivo. Sin embargo, no modificó los artículos que regulan la base de cotizantes ni los mecanismos de afiliación de trabajadores independientes. “Es un ajuste en el margen —dice Gálvez—. La Pensión Solidaria es un paliativo, no una solución a la exclusión masiva del sistema”.

El sistema que hoy exhibe 2,8 millones de asegurados se sostiene, en los hechos, sobre 833.182 personas que cotizan, concentrados en la planilla estatal, los bancos y un puñado de empresas formales, una mora patronal que roza los mil millones de bolivianos y un regulador que dejó de publicar sus propias cifras, impidiendo que la ciudadanía mida por sí misma la evolución del problema. Esa es la base real sobre la que se construye el fondo que la siguiente entrega sigue hasta su destino final.

Todo lo demás es informalidad.

Fuentes

Boletines y balances de la Gestora Pública, archivos de la APS, datos del INE, el INESAD y ASOBAN (metodología completa en el apéndice de la Parte 4).

Definiciones clave

Asegurado registrado: Toda persona que alguna vez se inscribió en el SIP, aunque no haya vuelto a cotizar. Es un stock histórico. (Artículo 12, Ley N° 065).

Cotizante activo: Persona que realizó al menos un aporte al SIP en el período de referencia. Es un flujo real.

Tasa de cotización: Relación entre cotizantes activos y asegurados registrados.

Mora judicial: Aportes descontados del salario de los trabajadores, pero nunca depositados por los empleadores, que cuentan con sentencia firme.

Mora administrativa: Aportes impagos en fase de cobro inicial, sin sentencia judicial.

Proceso coactivo: Procedimiento judicial para el cobro forzoso de deudas previsionales.

Sigue leyendo: El destino del dinero: un circuito de fuga

El circuito de fuga. La tercera parte sigue el rastro del ahorro previsional. El FIP acumula USD 29.823 millones, el 56% del PIB. El 93% está concentrado en deuda estatal y bancos. Los bancos distribuyen dividendos a paraísos fiscales. El Estado usa los bonos como colateral. Y el Directorio que la ley exige lleva quince años sin constituirse.

TRABAJAR A CIEGAS

Introducción. Trabajar a ciegas: La informalidad que vacía las pensiones bolivianas. El problema en cifras: el contraste entre asegurados y cotizantes, el tamaño del fondo y la pérdida real.

Parte 1. Bolivia, el país con mayor empleo vulnerable de América Latina. Radiografía regional con datos del Banco Mundial: informalidad, brecha de género, IED, remesas y cobertura de seguro social.

► Parte 2. El espejismo de los 2,8 millones. El embudo de los cotizantes: perfil, recaudación, mora patronal y el silencio de la APS.

Parte 3. El destino del dinero: un circuito de fuga. La ruta del ahorro, desde la cartera del FIP, reportos, canje de deuda, dividendos offshore, hasta los casos de Telecel, COBEE, Ferroviaria Oriental y Sinchi Wayra.

Parte 4. El silencio que protege al sistema. Directorio ausente, hallazgos de auditoría, silencio de los reguladores, interrupción de publicaciones. El final de la serie Trabajar a ciegas documenta la opacidad que protege al sistema.

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