Fondos soberanos: estabilización como antítesis de los bonos soberanos

¿Fue una buena decisión ingresar a los mercados de capitales a través de bonos soberanos desde el año 2012? Expertos consideran que en vez de prestarse dinero en época de ingresos altos (y por lo tanto niveles elevados de consumo, ahorro e inversión), una práctica “fiscalmente prudente” hubiese sido crear un Fondo de Riqueza Soberano (SWF, por su sigla en inglés), que es lo contrario a la emisión de bonos soberanos.

La deuda externa boliviana, al 31 de agosto de 2019 (último dato disponible en la web del BCB) alcanzó los 10.746,9 millones de dólares. El 18,6% de este total (2 mil millones) pertenece a la emisión de bonos soberanos en 2012, 2013 (por 500 millones cada ocasión) y 2017 (mil millones, estos últimos colocados finalmente en 2018).

[caption id="attachment_513187" align="alignnone" width="565"] Evolución de la deuda externa e interna. Fuente: Jubileo con datos del BCB y Ministerio de Economía[/caption]

Los intereses pagados por estas emisiones son elevados comparado con lo que Bolivia recibe por los préstamos (inversiones) que realiza con sus reservas internacionales (RIN), por las que en promedio en los últimos años recibe alrededor de un 1% anual.

Así, por los 500 millones emitidos en los bonos soberanos de 2012, Bolivia paga intereses anuales de 4,875%. Por la emisión de 2013, el interés pagado es de 5,95%. Y por la de 2017/2018 éste asciende 4,5% anual. Las tres emisiones tienen plazos de 10 años cada una.

Según el Ministerio de Economía los recursos provenientes de estas emisiones están destinados únicamente a proyectos de inversión pública en infraestructura. Los de 2012 y 2013 se destinan mayormente a una serie de proyectos camineros y puentes, y la emisión de 2017 a la construcción de hospitales de cuarto nivel en La Paz, Cochabamba, Tarija y Santa Cruz.

Lo que ha llamado la atención a distintos analistas bolivianos ha sido que el gobierno haya decidido aumentar su deuda externa -mediante el mecanismo de bonos soberanos- en años en que había un superávit fiscal y comercial, fruto de la bonanza de las materias primas exportadas por Bolivia (es el caso de los años 2012 y 2013).

El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas en aquellos años defendía su política, afirmando que los objetivos de estas emisiones eran: posicionar a nivel mundial al Estado Plurinacional de Bolivia como una economía exitosa en sus políticas macroeconómicas con redistribución del ingreso, diversificar las fuentes de financiamiento para el sector público, y constituirse en una referencia para el acceso a los mercados internacionales en beneficio de empresas públicas y privadas locales.

Instancias internacionales, como el SWF Institute (Instituto de Fondos Soberanos de Riqueza), y nacionales, como la Fundación Jubileo, señalaban que era conveniente aprovechar esa bonanza para crear fondos de riqueza soberanos (SWF), que sirvan para reducir las vulnerabilidades de la economía boliviana frente a los precios internacionales de las materias primas y permitir la diversificación de las fuentes de ingreso.

Fondos de riqueza soberanos

Los SWF son definidos como fondos o entidades de inversión estatal que se establecen a partir de los excedentes de la balanza de pagos, operaciones oficiales en moneda extranjera, pagos de transferencias gubernamentales, superávits fiscales y/o ingresos resultantes de las exportaciones de recursos.

Según explica el SWF Institute, hay al menos cinco tipos de fondos soberanos de riqueza: 1) Fondos de Estabilización, 2) Fondos de Ahorro o de Generaciones Futuras, 3) Fondos de Reserva para Pensiones, 4) Fondos de Reserva para Inversiones, 5) Fondos Soberanos de Ahorro para Desarrollo Estratégico. Pero también se pueden crear otros tipos de fondo estratégico según la necesidad.

[caption id="attachment_513188" align="alignleft" width="282"] Fondo noruego supera el billón de dólares y sigue creciendo[/caption]

El caso probablemente más conocido y exitoso sobre la implementación de fondos de ahorro y estabilización es el de Noruega, y es el más grande del mundo en términos de riqueza acumulada (le siguen de cerca uno de los fondos de China y el fondo de la Autoridad de Inversión de Emiratos Árabes Unidos).

Noruega inició su producción hidrocarburífera masiva en la década de 1970, y en 1990 decidió crear un fondo soberano para invertir las ganancias del petróleo. Para ello, se creó el Fondo Petrolero Noruego, posteriormente renombrado el año 2006 como Fondo de Pensiones del Gobierno – Global (FPGG).

Según datos del SWF Institute, el fondo noruego superó el valor de mercado de un billón (millones de millones) de dólares en 2017, y continúa en crecimiento. Además, según el Índice de Transparencia Linaburg-Maduell (que mide la facilidad con la que se pueden observar los datos de las actividades financieras de cada fondo), el FPGG noruego tiene una clasificación de 10 sobre 10.

La creación del fondo tenía un doble objetivo: ahorrar para los tiempos difíciles (o para cuando el petróleo dejara de fluir), y evitar que su economía del país sufriera la llamada enfermedad holandesa, separando los gastos públicos de los ingresos corrientes del petróleo. Así, se busca que la riqueza proveniente de la venta de recursos naturales, beneficie tanto a las generaciones actuales como futuras. Es un fondo altamente diversificado (participa en más de 9 mil empresas en todo el mundo).

En Bolivia hay las bases

Según expertos de la Fundación Jubileo, si bien en Bolivia no existe un fondo soberano como tal, sí existe una cuenta dependiente del Estado cuya función específica es apoyar a distintas empresas estatales: el Fondo para la Revolución Industrial Productiva (FINPRO) creado en 2012 mediante la Ley 232, para lo que se dispone de 1.200 millones de dólares con la finalidad de “financiar la inversión de emprendimientos productivos del Estado que generen excedentes”.

Si bien la información de los préstamos efectuados por el FINPRO estaba disponible en detalle en los Informes de Política Monetaria del Banco Central de Bolivia, no se encontró información sobre la rentabilidad de estas inversiones o sobre el pago de estas deudas (de las empresas que las contrajeron hacia el Estado).

[caption id="attachment_513189" align="alignright" width="300"] El FINPRO no reporta fondos desde 2018, según datos del BCB[/caption]

Por otro lado, también llama la atención que el FINPRO ha ido reduciendo su tamaño. A fines del año 2017 el Banco Central reportaba 558 millones de dólares. Para 2018 el monto cayó a cero (que se mantiene así hasta hoy). Analistas advertían que el Banco Central utilizó recursos del FINPRO (y de otras cuentas de fondos de protección) para compensar la acelerada caída de las reservas internacionales.

También es pertinente aclarar que, a diferencia del SWF noruego, donde la base económica del fondo viene de las ganancias provenientes del petróleo, la financiación del FINPRO llegaba desde el Tesoro General de la Nación mediante una ley.

Otro antecedente es la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez del año 2010, que en su artículo 117 establece que: “El nivel central del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas, establecerán un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, con el objeto de promover el desarrollo productivo a través del financiamiento de proyectos estratégicos, contribuyendo a una distribución más equitativa de los beneficios de la explotación de recursos naturales, en todo el territorio nacional”.

Este fondo debía ser financiado mediante las recaudaciones del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) adicionales a las establecidas en el PGE, además de estar compuesto por mecanismo solidario, un mecanismo de reserva y estabilización, y un mecanismo de fomento al desarrollo productivo.

Sin embargo, debe ser implementado a través de una ley específica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que hasta no ha sido atendida ni debatida a lo largo de los años. Asimismo, requiere de coordinación y acuerdos entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónoma, que en años anteriores ha demostrado ser complicado de lograr, aunque no imposible.

En cualquier caso, lo que se recomienda es que el financiamiento de estos fondos provenga de la diferencia de los ingresos presupuestados y los ingresos efectivamente recibidos. Por ejemplo, el año 2017 el precio de exportación estuvo 25% por encima de lo proyectado, y el año 2018 este indicador era de 36%. Esa diferencia es precisamente la que podría usar para financiar estos fondos, que obviamente era muchísimo mayor en la época de bonanza.

Proyectan más deuda por bonos soberanos

Para el año 2020 se proyecta una nueva emisión aún mayor que las anteriores. En el proyecto de ley del Presupuesto General del Estado (PGE) 2020, aún en tratamiento en la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), se propone un aumento del endeudamiento público “mediante la emisión de títulos valor en mercados de capital externos”. Así titula precisamente el artículo 19 del proyecto de ley del PGE2020.

En él “se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (…), en representación del Estado Plurinacional de Bolivia, a celebrar operaciones de deuda pública en los mercados de capital externos por un monto de hasta USD 1.500.000.000 (Un mil quinientos millones 00/100 Dólares Estadounidenses) o su equivalente en otras monedas, para apoyo presupuestario”.

[caption id="attachment_513190" align="alignnone" width="522"] Proyecto de ley del PGE 2020 propone emitir nuevos bonos soberanos por $us 1.500 millones[/caption]

Los intereses, plazos y otras características de esta posible nueva emisión de bonos soberanos saldrán de la subasta internacional que debiera realizarse si se aprueba y promulga el contenido de este artículo en la ley del PGE 2020. Los peligros están en la falta de mecanismos que regulen este tipo de deuda por bonos.

Precisamente, el coordinador de justicia de la deuda de la Red Europea sobre la Deuda y el Desarrollo (Eurodad), Bodo Ellmers, y expertos del Comité para la Abolición de la Deuda Ilegítima (CADTM, con sede en Bélgica), coinciden en que no hay instituciones adecuadas para regular la deuda por bonos, lo que puede resultar riesgoso y perjudicial para los países que tienen esta práctica. Ejemplo de ello fue la situación de los fondos buitre, que aquejó y enajenó importantes recursos de Argentina.

Según Ellmers, la deuda contraída a través de la emisión de bonos constituye una parte cada vez más significativa del crédito que no está cubierta por ningún tipo de normativa eficaz, quedando dentro de un vacío regulatorio.

Con esto, “el contexto de la deuda ha cambiado sustancialmente y las instituciones para prevenir y resolver crisis de deuda no han sido capaces de modernizarse y ponerse al día. Al existir cada vez más acreedores y distintos tipos de deuda, se vuelve cada vez más difícil encontrar una solución completa y coordinada a las crisis de deuda”, advierte.