Proponen fondos soberanos para que la “plata del gas no se haga gas”

Para algunos, una década dorada, para otros, una década perdida. Los recursos generados por la exportación de gas como materia prima han generado impactos efímeros en la economía. Sin industrialización y sin diversificación. La dependencia sigue y el gas se vacía aceleradamente. ¿Qué se puede hacer con lo que queda?

Ciertos expertos aconsejan crear un Fondo Soberano de Riqueza (o varios). Según el SWF Institute (Instituto de Fondos Soberanos de Riqueza), este tipo de fondos son definidos como fondos o entidades de inversión estatal que se establecen a partir de los excedentes de balanza de pagos, operaciones oficiales en moneda extranjera, porcentajes de privatizaciones, pagos de transferencias gubernamentales, superávit fiscales y/o ingresos resultantes de las exportaciones de recursos.

El mismo SWF Institute clasifica cinco tipos de fondos soberanos de riqueza: 1) Fondos de Estabilización, 2) Fondos de Ahorro o de Generaciones Futuras, 3) Fondos de Reserva para Pensiones, 4) Fondos de Reserva para Inversiones, 5) Fondos Soberanos de Ahorro para Desarrollo
Estratégico. Pero también se pueden crear otros tipos de fondo estratégico según la necesidad.
Como es de conocimiento de la opinión pública, los ingresos por la explotación de hidrocarburos y otras actividades extractivas se caracterizan por ser volátiles e inciertos, porque dependen de la cotización de los precios internacionales del petróleo, minerales y otras materias primas, que son vulnerables a cambios bruscos relacionados con factores sociales, políticos, económicos, fenómenos naturales y otros.

Si bien el fuerte incremento de la renta hidrocarburífera permitió importantes avances en materia social en Bolivia, la caída del precio internacional del petróleo desde 2014 generó un retorno a los escenarios de déficit fiscal, y las regiones productoras como Tarija están atravesando dificultades para financiar programas y proyectos financiados con estos recursos.

Para la Fundación Jubileo, este retroceso, que además pone en riesgo los logros sociales, se debe a que “se descuidó el diseño de mecanismos de ahorro por parte de autoridades nacionales y subnacionales que permitieran dar sostenibilidad al gasto e inversión pública a mediano y largo plazo”.

Y es que, como se ha evidenciado tanto en Bolivia como en otros países, los ingresos por renta extractiva “pueden promover la falta de disciplina fiscal, en especial en los niveles subnacionales, donde se aprecian rasgos de pereza fiscal al no proponer nuevos mecanismos recaudatorios”.

Bolivia vulnerable
En Bolivia, un solo sector económico, que además depende de la explotación de un recurso natural no renovable y que es vendido a precios volátiles, explica más de un tercio de los ingresos fiscales del gobierno central y de las gobernaciones, y que también beneficia a los municipios, gobernaciones, universidades públicas, pueblos indígenas, población mayor de 60 años, Policía Nacional y Fuerzas Armadas.

Particularmente llamativo resulta el caso de la gobernación de Tarija, donde el 72% (más de dos tercios) provienen del sector hidrocarburos sobre cuya gestión el gobierno departamental no tiene ningún control, y que además se comercializa a precios que cambian constantemente. Lo propio ocurre con otros departamentos productores como Santa Cruz, Chuquisaca y Cochabamba, aunque con menores proporciones.

Por todo lo anterior, Jubileo recomienda crear Fondos de Ahorro y Fondos de Estabilización, que en esencia “son ahorros de una porción de la renta extractiva, ya sea con fines de previsión para generaciones futuras o como mecanismo de estabilización de ingresos” frente a variaciones en los ingresos fiscales por la explotación de materias primas.

Una experiencia exitosa
Quizá el caso más conocido y exitoso sobre la implementación de fondos de ahorro y estabilización es el de Noruega.

Como se sabe, la producción de hidrocarburos en Noruega se inició en la década de 1970, generando fuertes ingresos económicos. En 1990, ese país decidió crear un fondo soberano para invertir las ganancias del petróleo, constituyéndose así el Fondo Petrolero Noruego, posteriormente renombrado el año 2006 bajo el título de Fondo de Pensiones del Gobierno – Global (FPGG).

La creación del fondo tenía el doble objetivo de: ahorrar para los tiempos difíciles (o para cuando el petróleo dejara de fluir) y evitar que su economía del país sufriera la llamada enfermedad holandesa. Así, vieron por conveniente separar los gastos públicos de los ingresos corrientes del petróleo.

Según la Memoria del Seminario Internacional “Gestión de los Hidrocarburos, experiencias de otros países productores”, de IDEA Internacional, el Fondo noruego se caracteriza por un alto grado de transparencia que permite minimizar el riesgo de mala gobernanza y corrupción.

Es administrado por el Banco Central de Noruega, y está bajo tuición del Ministerio de Finanzas. Tiene un Consejo de Inversiones formado por estas dos instancias además de un Consejo de Ética. Son estos actores quienes deciden, con base en un marco normativo, el destino de la inversión. El nivel de riesgo del FPGG es definido en el parlamento noruego.
Según la información disponible, hasta el año 2016, el Fondo contaba con cerca de 850.000 millones de euros, 25 veces el tamaño de toda la economía boliviana. Y su crecimiento ha sido tal que en la actualidad sus ganancias anuales superan los ingresos que recibe Noruega por la mismísima exportación de petróleo, según la revista The Economist.

La Fundación Jubileo destaca que entre los factores que han facilitado el éxito del FPGG “está el marco normativo e institucional que se ha creado, que permite una gobernanza transparente con acceso a información para los ciudadanos. Asimismo, existe un Código de Ética que indica los sectores en los cuales no se puede invertir con el FPGG, entre éstos figuran: fabricantes de armas, producción de tabaco y venta de armamento que viole principios básicos”.

Pese a esas restricciones, el código permite invertir en empresas petroleras extranjeras: según la BBC, empresas como la holandesa Shell, las estadounidenses ExxonMobil y Chevron, la británica BP y la francesa Total, están entre las principales inversiones del FPGG noruego.

Sin embargo, el Banco Central de Noruega, responsable del fondo, tiene planeado desinvertir todo el capital que tiene en acciones de empresas de gas y petróleo, que actualmente llega al 6% de su portafolio.

El proceso será lento, pero ya ha sido calificado como “una jugada correcta” por el líder de Greenpeace Noruega, Truls Gulowsen, señalando que la misma reducirá el riesgo financiero relacionado con las emisiones de carbono para ese país.

Además de Noruega, hay otros países que han incorporado alguno de los tipos de fondos soberanos mencionados. Aunque de menor tamaño que el fondo noruego, destacan los Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Arabia Saudí, Qatar, Irán y Rusia, con distintos fondos.
Ahora bien, aunque en muchos casos los distintos fondos han sido positivos, “en otros casos han sido muy mal administrados y se han convertido en fuentes de opacidad y falta de transparencia. Por ello, este tipo de mecanismos deben ser adecuadamente diseñados, y experiencias como la de Noruega, con más de 25 años de antigüedad, muestran que sí es posible”, advierten desde Jubileo.

Las perspectivas de fondos para Bolivia

En Bolivia hay una incipiente iniciativa para crear un fondo con recursos de la renta extractiva. En 2010, se aprobó la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez.

El Artículo 117 de esta ley establece que: “El nivel central del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas, establecerán un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, con el objeto de promover el desarrollo productivo a través del financiamiento de proyectos estratégicos, contribuyendo a una distribución más equitativa de los beneficios de la explotación de recursos naturales, en todo el territorio nacional”.

Este fondo deberá ser financiado mediante las recaudaciones del IDH adicionales a las establecidas en el Presupuesto General del Estado. Y estará compuesto por mecanismo solidario, un mecanismo de reserva y estabilización, y un mecanismo de fomento al desarrollo productivo.

Sin embargo, debe ser implementado a través de una ley específica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que hasta el momento ni siquiera está siendo debatida.
Por otra parte, la Ley Marco establece que el fondo deberá ser creado por el Nivel Central del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas, algo que resulta difícil considerando la gran diversidad no solo ideológica sino de criterios de desarrollo entre las distintas entidades.

Al respecto, la Fundación Jubileo afirma que lo deseable sería que en cada región el gobierno departamental, los municipios y las universidades públicas constituyeran un fondo soberano, estableciendo para ello un marco normativo emanado por la Asamblea Legislativa Departamental, concejos municipales y consejos universitarios.

“Este marco normativo debería crear un solo marco institucional para quien administre el fondo, así como una norma que fije las reglas de depósito y retiro, y tipo de inversiones permitidas. Con el objeto de rescatar lecciones aprendidas de otros países, lo recomendable sería que cualquier cambio en las reglas de inversión, uso o retiro del fondo debe ser necesariamente aprobado por 2/3 del voto de la población mediante referéndum departamental”, agrega.

Pero debido a los diversos criterios entre los distintos niveles de gobierno, una segunda opción es que las gobernaciones de los cuatro departamentos productores constituyan un fondo de ahorro o uno de estabilización, “debido a que son los beneficiarios de la regalía departamental de 11% que, además, en la mayoría de los casos, representa más de la mitad de su presupuesto de ingreso anual”.

El financiamiento de estos fondos debiera generarse a partir de la diferencia de los ingresos por regalías presupuestados y los ingresos efectivamente recibidos. Por ejemplo, el año 2017 el precio de exportación estuvo 25% por encima de lo proyectado, y el año 2018 este indicador es de 36%. Esa diferencia es precisamente la que se puede usar para financiar estos fondos.

Jubileo recomienda que un fondo soberano departamental se utilice específicamente para la estabilización de los ingresos frente a disminuciones en la regalía departamental. Que se conforme un directorio del fondo, así como del personal que lo administra, con criterios de institucionalidad e independencia política. Se determinen reglas claras de depósito, inversión y retiro, que establezcan que que solo puede retirarse un determinado porcentaje de los intereses generados por las inversiones del fondo.

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