Traición a la patria: la Constitución exige recuperar el ferrocarril. El gobierno mira hacia el Bioceánico

El 16 de julio de 2007, Evo Morales se dirigió a los vecinos de Guaqui, una antigua estación ferroviaria a 70 kilómetros al este de La Paz. “Quiero decirles que esto nos inspira, nos obliga; es el inicio de la nacionalización de ENFE”, declaró. La frase fue reproducida por agencias internacionales como un anuncio de política pública. Dieciocho años después, las dos empresas en que fue dividida la Empresa Nacional de Ferrocarriles —Ferroviaria Oriental S.A. (FOSA) y Ferroviaria Andina S.A. (FASA)— siguen siendo administradas por Carlos Enrique Gill Ramírez, un empresario paraguayo-venezolano cuyos bonos corporativos en poder del Fondo de Pensiones alcanzaron el máximo histórico de USD 37.9 millones en 2025. El acto de gobierno en Guaqui, extrañamente, quedó sin continuidad. ¿Por qué la interrumpió? ¿Quién le dijo que la interrumpa? ¿Está vinculada esa interrupción al rol de exvicepresidente Álvaro García Linera, el “gerente de Bolivia”, como lo calificó Gill?

La explicación de esa brecha no es solo política. Cuando Morales hizo el anuncio, la Constitución Política vigente no obligaba formalmente al Estado a asumir el control del transporte ferroviario. La nueva CPE, aprobada en referéndum en 2009 con el impulso del propio gobierno del MAS, cambió ese marco. El artículo 351, parágrafo I establece que “el Estado asumirá el control y la dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales estratégicos a través de entidades públicas, cooperativas o comunitarias”. El artículo 348 define los recursos naturales de manera amplia: minerales, hidrocarburos, agua, suelo, subsuelo, bosques y “todos aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento”. FOSA transporta alrededor de 2,2 millones de toneladas de soja y minerales anuales. FASA transporta minerales del occidente del país. Juristas consultados por este medio sostienen que ambas empresas operan en el ámbito del precepto constitucional.

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Cláusula penal inaplicada

La consecuencia penal está en el artículo 124, numeral 2 de la misma CPE: “Comete delito de traición a la patria la boliviana o el boliviano que viole el régimen constitucional de recursos naturales.” La pena prevista —presidio de treinta años— es la más alta del ordenamiento penal. Analistas consultados sostienen que la cláusula alcanza a funcionarios públicos que hayan facilitado la gestión privada extranjera del transporte de recursos naturales estratégicos en contradicción con el mandato constitucional, incluyendo a quienes autorizaron las emisiones sucesivas de bonos previsionales que financiaron esa gestión sin ejecutar lo que el artículo 351 ordena. Tal delito es imprescriptible.

Art. 124
La Constitución boliviana tipifica como traición a la patria violar el régimen constitucional de recursos naturales. La pena prevista es de presidio de treinta años: la más alta del ordenamiento penal.

El artículo 331 añade una dimensión adicional: “las actividades de intermediación financiera, la prestación de servicios financieros y cualquier otra actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado conforme con la ley.” Fueron los titulares de la ASFI y la Autoridad de Pensiones y Seguros (APS) quienes, entre 2013 y 2025, autorizaron las emisiones de bonos que canalizaron el ahorro previsional hacia FOSA y FASA bajo control privado extranjero. Entre ellos figuran Ivette Espinoza Vásquez, entonces Directora General Ejecutiva de la ASFI, y Cleo Correa Duarte, entonces Presidente Ejecutivo de AFP Futuro de Bolivia, quienes recibieron alertas documentadas sobre el problema en 2019 y no tomaron medidas. Ninguno respondió a las consultas de este medio.

El MAS, sin actuar durante 16 años

La pregunta sobre por qué el gobierno del MAS no actuó durante dieciséis años tiene respuestas posibles que los documentos del caso sugieren sin probar definitivamente. Fuentes consultadas señalan el entorno de García Linera como relevante. El exministro de Economía Luis Arce Catacora ejerció la conducción de las finanzas públicas entre 2006 y 2017, y en 2019, y entre 2020 y 2025 la presidencia del Estado Plurinacional, períodos que incluyen todas las principales autorizaciones de bonos previsionales hacia las dos empresas ferroviarias. Sus ministerios y mandato supervisaron a la ASFI, a la APS y a la Gestora. Ninguno de estos actores ha respondido públicamente por el patrón de financiamiento documentado.

El gobierno inaugurado el 8 de noviembre de 2025 encontró el caso en una coyuntura inédita. El fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago llegó nueve días después de la toma de posesión del presidente Rodrigo Paz Pereira. Las acciones de control de FOSA quedaron en situación jurídica indefinida. Los contratos de concesión y licencia para el uso y explotación de los bienes (áreas operativas) afectados al servicio ferroviario vencen el 14 de marzo de 2036 para FOSA —según documentos de concesión consultados por este medio— y el 15 de marzo de 2036 para FASA, según confirmó su gerente general Javier Valdivia en entrevista publicada el 10 de marzo de 2026 por El Deber.

El Fondo de Pensiones tiene USD 37.9 millones en bonos de FOSA y el 49.91% del capital accionario, en representación de los pensionistas beneficiarios del Fondo de Capitalización Colectiva: dos palancas financieras de primer orden si el Estado las usa con propósito.

Regulando del lado equivocado

Entre los primeros actos del gobierno de Paz Pereira figura la designación de Cynthia Aramayo Aguilar como Coordinadora General Interina de la Unidad Técnica de Ferrocarriles (UTF) del Ministerio de Obras Públicas. Aramayo se desempeñó como Gerente General de FASA entre 2015 y enero de 2024, casi una década completa en que Gill ejercía como presidente del directorio de esa empresa. La UTF es el organismo estatal que regula y supervisará la licitación o renovación de las concesiones ferroviarias. Su titular es una funcionaria que trabajó a las órdenes directas del concesionario que debe regular.

El discurso sobre el Corredor Ferroviario Bioceánico Central (CFBC) —un trayecto de más de 3,700 kilómetros que conectaría Santos con Ilo atravesando Bolivia— se instaló en la agenda del gobierno Paz Pereira con características similares a las del discurso de Gill, quien se presenta como impulsor del proyecto. El tramo crítico es el de 150 kilómetros que uniría las redes oriental y occidental: una obra planificada desde la capitalización de 1996 que nunca se construyó. Quien gane la licitación de las concesiones renovadas controlará la infraestructura sobre la que circularía el bioceánico. La licitación es una decisión del Estado boliviano. La transparencia de ese proceso determinará si el CFBC es un proyecto nacional o un negocio privado con financiamiento previsional.

El proyecto que necesita un dueño para funcionar

El 18 de febrero de 2026, tres meses después del fallo de Santiago, la directora de la Unidad Técnica de Ferrocarriles declaró a la Agencia Boliviana de Información que el gobierno trabaja en “la vinculación de las dos redes por Tarija por la parte sur”, en un trayecto estimado de entre 400 y 550 kilómetros. El ministro Zamora lo calificó de prioridad de gestión. El anuncio fue recibido como el punto de partida hacia el corredor bioceánico que conectaría Brasil con el Pacífico atravesando Bolivia: la obra de infraestructura más ambiciosa del país en más de un siglo.

Lo que ese anuncio no planteó es la contradicción que lo atraviesa. La nueva red por Tarija no reemplaza a Ferroviaria Oriental: la complementa. Son los 1.244 kilómetros actuales de FOSA los que conectan con Brasil por Puerto Quijarro y con Argentina por Yacuiba, y los que ya mueven alrededor de 2,2 millones de toneladas anuales de carga.

La unidad de control entre ambas redes no es solo una inferencia documental. El 10 de marzo de 2026, el gerente general de Ferroviaria Andina, Javier Valdivia, declaró públicamente que Ferroviaria Oriental “tiene su propia estructura y su administración, a pesar de ser del mismo grupo de inversiones”. Es la primera vez que un directivo de las empresas concesionarias admite abiertamente esa unidad. Quien controle FOSA cuando se liciten las concesiones no controlará solo el oriente boliviano: controlará el vértice de la única red ferroviaria integrada del país.

Cualquier corredor bioceánico que atraviese Bolivia depende de FOSA como pieza central. Pero el tramo faltante no tiene que seguir la misma suerte que las redes existentes. El Estado puede construirlo directamente, concesionarlo de forma independiente, o incorporarlo como condición de una nueva licitación. El antecedente es concreto: el tramo Montero–Bulo Bulo fue construido por el Estado boliviano sin que FOSA interviniera en su ejecución ni recibiera su titularidad. Esa distinción separa dos decisiones que el debate público trata como una sola: quién opera el ferrocarril que existe hoy, y quién construye y controla el que Bolivia necesita mañana. El Estado puede responderlas de manera diferente.

Análisis técnicos consultados por este medio estiman que la construcción de una nueva línea por el sur, con entre 400 y 550 kilómetros de vía nueva, requeriría una inversión de entre 2.000 y 3.500 millones de dólares según el trazado elegido, y un horizonte de ejecución que no bajaría de doce años desde la decisión de inversión —incluyendo estudios, diseño y obras por fases.

En ese horizonte, la pregunta sobre quién controla FOSA se vuelve más urgente. Bolivia puede construir esa vía nueva en ese horizonte mínimo de doce años y conectarla a una empresa cuya titularidad sigue en disputa ante un tribunal chileno, o puede resolver primero quién opera el ferrocarril que ya existe. Las dos decisiones no son independientes. Y solo una de ellas tiene un plazo que se acorta.

Recuperar sin expropiar

La mecánica de recuperación que analistas consultados denominan “Fast Track a la inversa” —el uso de los mismos instrumentos financieros que financiaron el control privado para revertirlo— opera sobre tres instrumentos existentes, sin necesidad de expropiación. La Gestora Pública, la banca boliviana con exposición en FOSA, y los Fondos de Inversión Cerrados —fondeados de manera relevante por la misma Gestora— pueden condicionar la renovación de bonos y créditos al vencimiento a cambios en la estructura accionaria. La convergencia de estos tres canales bajo influencia estatal crea un ambiente propicio para controlar tanto FOSA como FASA simultáneamente. En un contexto en que el controlador principal acaba de ver anulada judicialmente la compra que le dio ese control, su posición negociadora es estructuralmente débil. Una negociación así planteada podría obtener una cesión de acciones sin las consecuencias jurídicas y reputacionales internacionales de una expropiación.

Tres palancas
La Gestora Pública, la banca boliviana y los Fondos de Inversión Cerrados —fondeados por la misma Gestora— convergen como instrumentos de presión financiera sobre FOSA y FASA. El Estado los controla. Aún no los ha usado.

Los instrumentos constitucionales disponibles son complementarios. El financiero: la Gestora puede orientar sus decisiones de inversión de modo que dejen de financiar la gestión privada de activos estratégicos cuyo control la Constitución asigna al Estado. El concesional ofrece más de una salida: al vencer los contratos en marzo de 2036, el Estado no está obligado a licitar ni a prorrogar las concesiones actuales. Puede optar por asumir la administración directa de las redes, o delegarla a privados mediante contratos de operación sin ceder participación accionaria. Son tres caminos distintos —licitación abierta, administración directa, delegación sin acciones— y los tres son constitucionalmente válidos. En todos los casos la CPE no solo permite sino exige recuperar el control. En ninguno es necesaria una expropiación.

La ventana se cierra

El riesgo que los analistas identifican no es jurídico sino político. No es que Bolivia no pueda recuperar el control de sus ferrocarriles: la Constitución, los vencimientos de concesión y la situación judicial en Chile convergen en la misma dirección. El riesgo es que el gobierno elija no hacerlo. Desde que Cynthia Aramayo asumió en la UTF, el Ministerio de Obras Públicas no ha emitido ningún comunicado sobre la situación accionaria de FOSA ni sobre el proceso judicial en Chile. La agenda pública se concentra en el CFBC. Las preguntas sobre quién controlará el ferrocarril cuando se liciten las concesiones no han recibido respuesta oficial.

La ventana histórica que abrió el fallo chileno de noviembre de 2025 no es permanente. Los trámites procesales pendientes —notificación a las partes del proceso viciado, resolución del recurso de casación— se resolverán en meses. Cuando se convoque el nuevo remate judicial —la subasta de las acciones de FOSA cuya venta original fue anulada por la Corte de Santiago—, el Estado boliviano será uno más entre los postores, sin privilegio alguno sobre un comprador privado. Salvo que actúe antes, usando los instrumentos que la Constitución le da y que el Fondo de Pensiones le financia. La decisión es del gobierno. El artículo 124 establece las consecuencias de omitirla.

El ahorro previsional boliviano financió un fraude todavía no investigado

Al 30 de junio de 2025, el Fondo de Pensiones boliviano registraba USD 37,967,622 en bonos corporativos de Empresa Ferroviaria Oriental S.A. (FOSA). Era el máximo absoluto desde que el fondo inició ese financiamiento. Lo que esa cifra no expresa es la historia detrás: dieciséis años de financiamiento sostenido al controlador de una empresa adquirida sin capital propio, con deuda impagada desde 2003, y cuya estructura accionaria fue anulada judicialmente en noviembre de 2025, cinco meses después de ese récord.

El financiamiento comenzó en 2009, el mismo año en que Carlos Enrique Gill Ramírez y Peter O'Toole Ford adquirieron el control de FOSA a través de Yulara Inversiones sin notificar al acreedor prendario CB Inversiones T e I S.A. Ese año, el Fondo —entonces gestionado por las AFP— comenzó a comprar bonos de Ferroviaria Andina S.A. (FASA), empresa gemela del grupo. En 2013 sumó bonos de FOSA: 5,693,025 dólares iniciales que en 2014 saltaron a 22,607,607 —un incremento del 297% en doce meses—. En 2015 llegaron a 29,682,126 dólares. En ese mismo año, Gill no había pagado ninguna parte del capital de la deuda con CB desde 2003.

La alerta sin respuesta

El 1 de febrero de 2019, Manuel Cruzat Infante —acreedor original de FOSA— envió cartas formales a Ivette Espinoza Vásquez, Directora General Ejecutiva de la ASFI, y a Cleo Correa Duarte, Presidente Ejecutivo de AFP Futuro de Bolivia. Ambas describían el mecanismo de la adquisición fraudulenta y adjuntaban documentación de respaldo. Ninguna de las dos autoridades respondió. Ninguna tomó medida documentada.

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La trayectoria posterior convierte ese silencio en un dato cuantificable. En 2019 el saldo en bonos FOSA era de 10,054,383 dólares. En 2020 retrocedió a 8,286,438 —una reducción del 17,6%—. En 2021 se disparó a 22,844,549: un alza del 176% en doce meses, el mayor incremento anual desde 2015, coincidiendo con la autorización de nuevas series de bonos destinadas a refinanciar deuda anterior. En junio de 2025 llegó al máximo histórico de 37,967,622 dólares. La inversión se triplicó después de que el regulador fue informado del problema.

Ese salto de 2021 no fue un episodio aislado: marcó el inicio de una segunda fase de crecimiento que el patrón histórico hace más llamativa. Entre 2015 y 2020, la exposición del Fondo a FOSA había caído de manera sostenida durante cinco ejercicios consecutivos: de USD 29,682,126 a USD 8,286,438, su mínimo histórico. La reversión coincidió con la transición de las AFP privadas a la Gestora Pública como administradora del Fondo. Fue bajo gestión estatal que la exposición comenzó a crecer de nuevo, y fue bajo gestión estatal que alcanzó su máximo histórico.

El doble conflicto de la Gestora

Desde 2023, el Fondo es administrado por la Gestora Pública de Seguridad de Largo Plazo. La institución heredó la exposición y la amplió: en el primer semestre de 2025 agregó 14,857,333 dólares adicionales —un salto del 64.3%— mientras el proceso de nulidad accionaria tramitado ante la Corte de Apelaciones de Santiago era un documento público consultable.

Orden invertido
El fallo de nulidad de la estructura accionaria de FOSA llegó en noviembre de 2025. El máximo histórico del financiamiento previsional ocurrió cinco meses antes.

En los dieciséis años de financiamiento documentados, solo el salto de 2013 a 2014 registró un incremento absoluto mayor —USD 16,9 millones en doce meses, cuando la posición inicial era cinco veces menor. La Gestora igualó esa escala en la mitad del tiempo: seis meses. Es la tasa de expansión más alta de toda la serie. Lo hizo después de recibir la alerta de 2019. Lo hizo mientras el litigio en Chile avanzaba. Y lo hizo cinco meses antes de que ese litigio produjera el fallo que anuló la estructura accionaria que respaldaba esos bonos.

El conflicto de interés es estructural y doble. La Gestora posee el 49.91% del capital accionario de FOSA a través del Fondo de Capitalización Colectiva (FCC), y tiene simultáneamente USD 37.9 millones en bonos de la misma empresa con cargo al Fondo de Pensiones. Son dos fondos distintos de trabajadores bolivianos, usados de dos maneras distintas, expuestos al mismo riesgo.

Si FOSA incumple el pago de sus bonos, pierde como acreedora. Si reduce dividendos, pierde como accionista. Los indicadores financieros agravan el cuadro: en años con ROE positivo, FOSA distribuyó el 100% de sus utilidades sin retener capital; su endeudamiento equivale al 50.8% del patrimonio; en 2021 registró ROE negativo —pérdidas netas— y las proyecciones para 2025 apuntan en la misma dirección, lo que vuelve insostenible el esquema circular de refinanciamiento de vencimientos con emisión de nuevas series de bonos, que la Gestora Pública compra con el ahorro de los trabajadores bolivianos.

El saldo de USD 37.9 millones en bonos FOSA equivale a 1.9 veces la deuda que Gill y O'Toole dejaron impaga a CB Inversiones, estimada en veinte millones de dólares. Mientras el empresario negaba esa deuda a quienes le vendieron legítimamente las acciones, el Fondo de Pensiones le prestaba casi el doble. Ninguna autoridad boliviana ha informado públicamente a los trabajadores cuyos fondos están comprometidos sobre la situación que estos documentos describen.

Concesiones ferroviarias que Bolivia puede (o no) volver a licitar

Las concesiones de Ferroviaria Oriental S.A. y Ferroviaria Andina S.A. fueron otorgadas como parte del proceso de capitalización de 1996. Los contratos de concesión establecen plazos y condiciones de renovación que el Ministerio de Obras Públicas administra a través de la Unidad Técnica de Ferrocarriles (UTF).

La UTF no ha emitido ninguna comunicación oficial sobre los plazos de vencimiento desde la asunción del gobierno de Paz Pereira. La fecha de FASA fue confirmada por su propio gerente general; la de FOSA surge de los documentos de concesión originales. El gobierno actual, a través del ministro Mauricio Zamora Liebers, deberá tomar decisiones sobre su renovación o licitación durante el período presidencial.

La importancia de ese proceso es difícil de exagerar. Quien gane las concesiones renovadas controlará la infraestructura ferroviaria del proyecto Corredor Bioceánico Central (CFBC), cuya construcción el gobierno actual ha colocado en el centro de su agenda de desarrollo. La licitación de las concesiones es, en términos prácticos, la licitación del bioceánico.

La Constitución establece en su artículo 351 que el Estado debe controlar el transporte de recursos naturales estratégicos. Una licitación que adjudique las concesiones a los actuales operadores privados —cuya titularidad accionaria está en litigio ante la justicia chilena— sin que el Estado ejerza el derecho de retorno que la Constitución le confiere, sería jurídicamente cuestionable según los analistas consultados.

La UTF, bajo la dirección de Cynthia Aramayo, es el organismo técnico que preparará los términos de referencia de esa licitación. Sus decisiones técnicas determinarán si el proceso es abierto y competitivo o si favorece la continuidad de los concesionarios actuales.

Los términos de referencia que prepare la UTF determinarán también si el tramo de interconexión se incluye como obligación del concesionario o si el Estado se reserva su construcción y titularidad. No es una decisión técnica menor: el tramo Montero–Bulo Bulo, construido directamente por el Estado sin participación de FOSA, establece que Bolivia tiene capacidad institucional para ejecutar infraestructura ferroviaria por cuenta propia. La pregunta es si el gobierno actual elegirá ejercerla.

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