Bolivia: el Estado registró menos ingresos tributarios en 2020

En el último programa financiero presentado por el Banco Central de Bolivia (BCB), hace un par de semanas, se pronostica, entre otras cosas, que este año el país presentará un déficit fiscal de 12,3% respecto al PIB. Esto representa un incremento de más de cuatro puntos porcentuales respecto al déficit del año pasado. Se estima que, junto a Brasil, estos podrían ser los déficits fiscales relativos al producto interno bruto más elevados de la región.

Sin embargo, cuando se habla sobre la presión fiscal que la pandemia de la covid-19 ha impreso sobre las cuentas fiscales, se suele referir principalmente al inusitado incremento del gasto público que se está poniendo en práctica para paliar los efectos de la crisis sanitaria y a las consecuencias económicas que están afectando a millones de bolivianos. Pero la pandemia también está teniendo un efecto importante sobre los ingresos del Estado, lo que añade un elemento más a la crítica situación económica por la que atraviesa el país.

Las fuentes tradicionales de financiamiento para las operaciones de los Gobiernos de la región […] se ven obstaculizadas por el entorno actual. CEPAL

Según la CEPAL: “las fuentes tradicionales de financiamiento para las operaciones de los Gobiernos de la región ‒la recaudación de ingresos fiscales y la emisión de deuda pública‒ se ven obstaculizadas por el entorno actual. La marcada contracción en la actividad económica que empieza a manifestarse en el primer semestre de 2020, junto con la caída en los precios del petróleo y los minerales, supondrá una reducción significativa de los ingresos de los gobiernos centrales en la región”.

Según datos del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) la Recaudación Tributaria de Mercado Interno ‒un registro incompleto de la recaudación tributaria nacional, aunque es el más actualizado‒ pasó de Bs. 27.361 entre enero y julio de 2019 a Bs. 19.436 en el mismo periodo de la actual gestión. Esta es una disminución de las recaudaciones tributarias del 29% para los periodos señalados. Si bien se espera que el nivel de recaudaciones presente un incremento considerable en el segundo semestre de este año, es poco probable que este compense el descalabro fiscal.

Se debe considerar, además, que esta caída en los ingresos e incremento en los egresos está siendo financiado con deuda pública interna y externa, la cual ya alcanzó máximos históricos en los últimos años.

¿Qué pasó con la recaudación tributaria en los últimos años?

Según datos de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), la Recaudación de Renta Interna del año 2014 fue la más elevada en la historia del país. Con una recaudación de 61.349 millones de bolivianos, el país batió todos sus récords históricos. Era el momento cúspide de la bonanza económica.

Paradójicamente, ese año fue el primero desde el año 2006 en que el sector público presentó un déficit fiscal de 3,4% respecto al PIB, lo que empeoraría en los siguientes años debido a que la estructura de gastos fiscales continuó en ascenso, mientras que los ingresos tomaron un camino contrapuesto.

Para el año 2017, la Recaudación de Renta Interna había caído a Bs. 50.534 millones, lo que significa una disminución en las recaudaciones de casi Bs.11.000 millones. Para 2018 ‒el último año sobre el cual se tiene información completa‒, la Recaudación de Renta Interna se incrementó levemente, alcanzando Bs. 53.659 millones, pero quedando muy lejos de su punto máximo.

Lo que pasó en estos años fue que el sector público dejó de percibir miles de millones de bolivianos como consecuencia de la caída de los precios internacionales de las materias primas. La economía boliviana es especialmente dependiente a la exportación del gas natural, por lo que el desplome de los precios internacionales del petróleo ‒a los cuales está indexado el precio del gas que se vende a Brasil y a Argentina‒ tuvo un efecto directo en los distintos tipos de recaudaciones que tienen que ver con la exportación de este producto.

La importancia relativa de las recaudaciones por concepto de los hidrocarburos adquirió tal peso en la estructura general impositiva, que uno de sus componentes ‒el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)‒ llegó a ser la primera fuente de ingresos del sector público boliviano.

Para el año 2014 las recaudaciones por concepto de IDH alcanzaron los 15.601 millones de bolivianos, lo que representa poco más del 25% del total de las Recaudaciones de Renta Interna del país. Si a esta cifra se suman las regalías, que para ese 2014 fueron de Bs. 9.005 millones, se puede dimensionar la importancia general que tenía el sector hidrocarburífero en la estructura general de los ingresos estatales.

En los siguiente años, sin embargo, los ingresos provenientes de la renta hidrocarburífera cayeron dramáticamente, y este impuesto se vio fuertemente afectado. Para el año 2017 la recaudación por concepto de IDH había caído a Bs. 6.312 millones, es decir una cifra inferior a la mitad de lo que este impuesto representaba tres años antes.

En términos de la estructura general de las Recaudaciones de Renta Interna del país, este hecho implicó que el IDH disminuyese su importancia relativa, llegando a representar 12,5% del total de estas recaudaciones. Si bien para el año 2018 el monto global del IDH aumentó, este incremento no compensó la caída ‒ni mucho menos‒, alcanzando los 7.635 millones de bolivianos.

Así, para el año 2018 el Impuesto al Valor Agregado (IVA) de Mercado Interno pasó a ocupar el primer lugar como fuente de financiamiento estatal con 10.555 millones de bolivianos, el segundo lugar lo ocupó el Impuesto al Valor Agregado de Importaciones, con Bs. 9.386 millones y el tercer lugar lo ocupó el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) con Bs. 8.213 millones. Solo después de estos impuestos aparece el IDH.

Es decir, frente a la caída de los precios internacionales de las materias primas, la estructura impositiva del país fue variando, convirtiendo al IVA en la principal fuente de financiamiento público, lo que aumentó la presión fiscal sobre los contribuyentes frente a un gasto público que no ha dejado de crecer.

La preocupante situación de los ingresos fiscales en 2020

Seguramente el año 2020 habría sido uno bastante similar al 2018 en materia de recaudaciones fiscales de no haber mediado la pandemia. El país pasaba por una desaceleración económica que hubiese seguido afectado algunos indicadores macroeconómicos, lo que habría mantenido un déficit fiscal preocupante, pero considerado por muchos como “manejable”.

Sin embargo, la propagación de la covid-19 afectó a casi todos los ámbitos de la vida social y económica, lo que convertirá al 2020 en un año particular.

Según la CEPAL, “las restricciones al movimiento y a la actividad comercial están repercutiendo negativamente en el consumo privado, lo que afectará directamente la recaudación de los principales impuestos indirectos. A ello se añaden las medidas de alivio tributario, como la postergación o moratoria del pago de IVA y el impuesto sobre la renta. En lo que concierne los impuestos directos, el incremento probable del número de desocupados y de la informalidad laboral afectarían los ingresos fiscales”.

“Al mismo tiempo, el entorno actual constituye un escenario complejo respecto de los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales no renovables. Esto se ve claramente en el mercado del petróleo crudo, que ha experimentado una alta volatilidad. […] A medida que las consecuencias económicas de la pandemia evolucionan, estos precios han seguido bajando. En el caso del WTI, alcanzaron valores negativos a fines de abril, ya que compradores y vendedores buscaron cerrar sus posiciones antes de tomar posesión de petróleo que no podían almacenar”.

Es decir, la pandemia afecto a la mayor parte de las fuentes de financiamiento del Estado. Al respecto, vale la pena recalcar que no se tienen datos completos sobre el efecto global que la actual crisis tuvo sobre la recaudación tributaria hasta el presente (generalmente estos suelen ser presentados con uno o dos años de demora). Sin embargo, los datos parciales presentados por el SIN permiten estimar la dinámica tributaria en los meses de pandemia a partir de la Recaudación Tributaria de Mercado Interno.

Para el periodo que va de enero a julio de 2019 el total de las recaudaciones por este concepto ascendió a 27.361 millones de bolivianos, mientras que para el mismo periodo del actual año las recaudaciones llegaron a Bs. 19.436 millones, lo que representa una caída de 29% de estos ingresos públicos.

Ahora bien, la caída de las recaudaciones tuvo implicaciones distintas según el tipo de componente. Los más afectados son los que tienen un peso relativo más grande en la estructura general de las recaudaciones. En el caso del Impuesto al Valor Agregado de Mercado Interno, si entre enero y julio del 2019 se recaudaron Bs. 6.153 millones, para el mismo periodo de este año se recaudaron tan solo 4.306 millones de bolivianos.

Para el caso del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas, si entre enero y julio del año pasado se recaudaron Bs. 9.168 millones, para ese mismo periodo de este año la recaudación fue de Bs. 4.782 millones, es decir, menos de la mitad.

En el caso de los hidrocarburos existe un comportamiento particular. Durante los primeros meses de 2020 se pudo observar incluso un incremento en las recaudaciones provenientes de este sector. Lo anterior se debe a que el efecto de las variaciones de los precios internacionales de hidrocarburos sobre los precios de venta de gas boliviano tiene ‒por contrato‒ un rezago de tres meses. Es por este motivo que recién en mes de julio se hizo evidente la caída de las recaudaciones por IDH. En ese mes de 2019 se habían recaudado 414 millones de bolivianos, mientras que en julio de este año las recaudaciones fueron de tan solo Bs. 289 millones.

Más gastos y menos ingresos es igual a más deuda

Si bien se espera que en los siguientes meses el Estado vea incrementar sus ingresos, ya que el pago de algunos tributos fue aplazado por los procesos de confinamiento, también es de esperar que el monto global de las recaudaciones en 2020 sea menor a lo recaudado en 2019.

Junto a lo anterior se han incrementado considerablemente los gastos públicos. Quizá los más grandes sean aquellos que están relacionados con el pago de bonos. Los bonos que específicamente se pagaron para hacer frente a la pandemia durante el gobierno anterior (Bono Universal, Bono Familia, Bono Canasta Familiar) representaron una erogación de Bs. 3.702 millones de bolivianos. Además, para el pago del Bono Contra el Hambre, el actual gobierno cuenta con un presupuesto de 4.485 millones de bolivianos.

Es fácil deducir que si las recaudaciones han caído y las erogaciones se incrementaron, el déficit fiscal (que rondará un 12,3%) se cubrirá con deuda. Hasta el momento se conoce que el gobierno contrajo una deuda interna de Bs. 9.800 millones con el Banco Central Boliviano para pagar el primer conjunto de bonos, mientras que el Bono Contra el Hambre está siendo financiando por créditos internacionales del BID y BIRF.

Pie de imagen grande

Recaudaciones Tributarias de Mercado Interno.