No se puede hacer ley sin tener competencia en el tema
En el diseño constitucional boliviano se distinguen los conceptos de competencia, facultad, atribución y funciones. No son lo mismo, por lo que, en función del principio de precisión, no deberían usarse como sinónimos.
Las competencias instituyen el ámbito de poder de decisión de los gobiernos. Ellas pueden ser asignadas, transferidas o delegadas. La Constitución es la que asigna las competencias y lo hace en cuatro tipos: privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes. Cuando una materia no está incluida en la distribución competencial de la Constitución, la Asamblea Legislativa Plurinacional debe asignar la competencia mediante ley, tipificándola como alguno de los cuatro tipos de competencia. Entretanto, su ejercicio corresponde al Gobierno central (CPE, art. 297; Ley 031, art. 72).
Las facultades son las potestades que un gobierno tiene para ejercer sus competencias, así como para el control (fiscalización) y la deliberación. Es lo que, a un gobierno, en el ejercicio de una competencia, le permite hacer la ley (facultad legislativa), reglamentarla (facultad reglamentaria) y hacer gestión (identificar problemas, planificar, ejecutar y evaluar) en el tema (facultad ejecutiva), con base en esa ley y reglamento propios.
Las atribuciones son el poder de decisión asignado por la Constitución y la ley a un órgano de gobierno, a un organismo de control y defensa y a las instituciones descentralizadas. En ese ámbito de atribuciones, los reglamentos internos de estas entidades deben distribuir las atribuciones específicas entre sus unidades organizacionales (decreto reglamentario de organización del órgano ejecutivo y reglamento del sistema de organización administrativa).
Finalmente, si bien la Constitución en partes usa la palabra “funciones” para referirse a las facultades y atribuciones de los órganos (art. 12.II-III), en términos precisos, las funciones son el conjunto de actividades, responsabilidades y tareas asignadas a cada uno de los puestos de la estructura organizacional de una entidad. De ahí que a la norma que distribuye funciones entre los cargos se la llame “manual de funciones”.
En 2012 el Tribunal Constitucional dejó claro el siguiente precedente (principio de competencia): “toda ley deberá tener un respaldo competencial, es decir, un nivel de gobierno únicamente podrá legislar respecto a sus competencias” (SCP 2055/2012, FJ II.5.6). Esto quiere decir que ningún gobierno —incluyendo el gobierno central— puede hacer ley en un tema en el que no tenga competencia asignada.
A partir de entonces, las leyes nacionales de materia tendieron a incorporar un Marco Competencial entre sus disposiciones generales (parte inicial de la ley), donde se cita la competencia asignada por la Constitución que se está ejerciendo con esa ley. Esto permite verificar que esa escala de gobierno tiene potestad para regular el tema.
De manera similar, es recomendable que todos los gobiernos autónomos del país incluyan un Marco Competencial entre las disposiciones generales de sus leyes abstractas de materia y ahí citen la competencia asignada que les habilita a legislar el tema.
No es recomendable incluir un marco legal en una ley abstracta (sino solo en reglamentos), ya que las leyes no se sujetan a otras leyes —salvo las autonómicas a la ley básica nacional en competencias compartidas—, sino directamente al bloque de constitucionalidad.
En lugar de acumular referencias normativas sin explicar su pertinencia, resulta más útil identificar expresamente la competencia que fundamenta la ley. Un Marco Competencial permite hacer visible ese fundamento, sin perjuicio de que la norma deba respetar las demás disposiciones constitucionales y legales aplicables.
En el caso de los gobiernos autónomos, se debe verificar que, además, la competencia sea legislable. Es decir, que el tipo de competencia asignada sea exclusiva o compartida. Y que en esta última exista la ley básica nacional o que una ley nacional le haya asignado las responsabilidades específicas en el tema.
Si se trata de una competencia concurrente o una transferida o delegada, implica que el gobierno autónomo no puede hacer ley en el tema, sino únicamente reglamentar la ley nacional o la ley del gobierno que le transfirió o delegó la competencia, y ejecutar con base en esa ley y ese reglamento.
En el caso de los gobiernos municipales, existe una particularidad: estos también pueden hacer leyes para ejercer sus facultades (legislativa, deliberativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora). Por tanto, pueden tener su Ley Municipal del Sistema de Fuentes Normativas (incluyendo el procedimiento legislativo) y una Ley Municipal de Fiscalización (Ley 482, art. 13 y Disp. Trans. 1ra.).
Para el ejercicio de la facultad ejecutiva, debido a su amplitud, se requiere de competencia en materias del ámbito y, en su defecto, al menos de la cualidad interna del gobierno que pueda sustentarse en la autonomía.
Menos mal, las tres escalas de gobierno tienen competencia en materias ejecutivas: estadísticas —estas sirven para generar datos y realizar diagnósticos situacionales—, planificación, presupuesto, convenios y contratación de bienes y servicios. Implica que los gobiernos pueden hacer su propia ley de estadísticas (y tener su propio instituto de estadísticas), de planificación y de presupuestos. Los gobiernos municipales e indígenas también pueden hacer su propia ley para regular la contratación de bienes y servicios y la suscripción de convenios (CPE, arts. 298.I.22yII.13, 300.I.11,26y35 y 302.I.9,23,35y42).
Es recomendable que, en la siguiente reforma a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se incorpore una norma que aclare que todos los gobiernos también pueden generar leyes para el ejercicio de sus facultades y de los asuntos internos. En eso podría incluirse también la contratación de bienes y servicios y los convenios, ya que no tiene sentido que únicamente los gobiernos locales puedan legislar la materia para su ámbito.
La Constitución no le asigna competencia al gobierno central en la materia de contratación de bienes y servicios, menos aún una para una ley con efecto sobre todos los gobiernos. Si aplicando la cláusula residual se asignara a sí mismo esa competencia, eso no podría tener efecto sobre los gobiernos locales, sino solo sobre los departamentales, regionales y sobre el propio Gobierno central, debido a que los anteriores ya son titulares de la competencia en el tema.
De esa manera, una revisión de las materias en las que un gobierno tiene competencia asignada —y de las dimensiones de organización y funcionamiento interno sobre las que se puede legislar— ayuda a que los legisladores, la sociedad civil y los medios de comunicación puedan saber si una escala de gobierno puede hacer ley en un determinado tema o no. Así, cuando exista una intención de legislar un tema, un proyecto de ley o una ley ya en vigencia, se podrá saber si está bien o si corresponde que su validez sea cuestionada o, incluso, la última, ser impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad.
*Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado
