La capacidad estadística de Bolivia, por debajo del promedio continental

“La economía política de la capacidad estadística en América Latina” es el nuevo estudio del BID donde Bolivia figura entre los países con menor capacidad estadística y en el que se advierte de la “injerencia política” sobre las actividades del INE y sobre “la publicación o no de algún dato estadístico”.

El BID ha desarrollado el Índice de Capacidad Estadística Nacional (ICEN), una herramienta diseñada justamente para medir de forma cuantitativa la capacidad de los sistemas estadísticos de los países de América Latina.

La capacidad estadística es entendida como “la existencia de una estructura o sistema permanente que disponga de los recursos necesarios para generar de manera sostenida datos estadísticos relevantes y de calidad, y para difundirlos adecuada y oportunamente”.
El ICEN mide cuatro dimensiones principales: recursos (económicos, humanos, etc.), normas y prácticas institucionales, metodologías y difusión.

Para medir el ICEN se aplicaron cuestionarios a diferentes actores en 10 países estudiados. Un cuestionario fue llenado exclusivamente por funcionarios de la Oficina Nacional de Estadística (ONE, que en el caso de Bolivia es el Instituto Nacional de Estadística, INE).
Otros cuestionarios fueron aplicados a funcionarios del Sistema de Estadística Nacional (SEN), académicos, periodistas y usuarios del sector privado.

Bolivia en los últimos puestos
El puntaje que resulta del ICEN se encuentra en un rango de 1 a 10, donde 1 indica un bajo nivel de capacidad y 10 uno muy alto.

Con los resultados de la medición, realizada en 2015 y 2016, se obtuvo el siguiente ranking de países: México, Colombia y Brasil poseen los puntajes más altos y ocupan los tres primeros lugares con puntajes superiores a la media (6,69).

Perú, Ecuador y República Dominicana se encuentran en posiciones más intermedias bastante cercanas al puntaje promedio.

Mientras, Argentina, Bolivia, El Salvador y Guatemala ocupan las posiciones más bajas del ranking, con puntuaciones inferiores al promedio de los 10 países.

Por otra parte, el BID también encontró una “correlación significativa, positiva y fuerte entre el ICEN y el Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC), que mide la capacidad burocrática de los Estados. Lo mismo sucede si se relaciona el ICEN con el Índice de Efectividad del Gasto (IEG). Ello permite corroborar que los países que ostentan elevados puntajes en los dos primeros, muestran también niveles elevados de capacidad estadística”.

Según el documento, países como Bolivia y Ecuador han “sido históricamente débiles, sobre todo si se consideran los escasos recursos con que han contado, pero los cambios políticos internos o externos de los últimos años han fortalecido considerablemente sus ONE”.
Sin embargo, también se advierte que no se observa con claridad que estas mejoras “conlleven una mayor institucionalidad y la capacidad de resistir presiones desde el gobierno en contextos económicos y políticos menos propensos que los de los últimos años”.

Avances
En 1976 se realizó el segundo censo de población y vivienda, 26 años después de haberse llevado a cabo el primero, detalla el estudio de caso elaborado para Bolivia.
En ese mismo año se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística (SNIE), DL 14100 del 5 de noviembre. La norma estableció al Instituto Nacional de Estadística (INE) como “órgano ejecutivo y técnico del Sistema; como entidad descentralizada con autonomía administrativa y de gestión, dependiente del Ministerio de Planeamiento y Coordinación”.

El INE tiene la responsabilidad de dirigir, planificar, ejecutar, controlar y coordinar las actividades estadísticas del SEN, además de promover el uso de registros administrativos, tanto en oficinas públicas como privadas.

Según Luis Carlos Jemio, Economista en Jefe del Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo (INESAD), la crisis económica ocurrida a finales de la década de 1970 y primera mitad de la década de 1980 “puso en evidencia la debilidad existente en las estadísticas referidas al área fiscal”.

De ahí que a partir de 1988 se haya otorgado al INE la responsabilidad de elaborar las cuentas nacionales, antes a cargo del Banco Central de Bolivia (BCB, Decreto Supremo Núm.
21855 del 14 de enero de 1988), debido a que esta última fue encomendada con la tarea de “concentrarse exclusivamente en mantener la estabilidad monetaria del país y controlar la inflación”.

En 1992 se realiza el Censo de Población y Vivienda después de 16 años. Pero a partir de entonces se han estado realizando cada 10 años, siguiendo las recomendaciones de Naciones Unidas. Precisamente el Censo de 1992, financiado casi en su totalidad por la cooperación internacional, se constituyó en una de las causas del fortalecimiento institucional del INE, afirma el experto.

Uno de los factores que explican este cambio “es sin lugar a dudas el hecho de que las autoridades del gobierno, los organismos de financiamiento internacional y la sociedad civil reconozcan la importancia de contar con información demográfica para la planificación del desarrollo”.

Factores que desarrollaron la capacidad en Bolivia
Según el BID, en muchos casos el desarrollo de la capacidad estadística ha estado vinculado a la demanda de información por parte de los que elaboran las políticas públicas, “demanda resultante de la necesidad de diseñar y evaluar estas políticas y sus efectos”.

Así, “las políticas vinculadas tanto a la descentralización como a los programas de alivio de la pobreza [más allá de sus resultados], algunos promovidos y financiados por la cooperación internacional, han sido conducentes al fortalecimiento del SEN en Bolivia”, debido a que estas demandaban mayor calidad técnica de datos al Estado boliviano, lo que lo llevó a fortalecer al INE.

Por un lado, la descentralización llevada a cabo en la década de 1990, incluye una serie de disposiciones relativas a la asignación de rentas a los gobiernos subnacionales y relacionadas con la representación política -Ley de Participación Popular (Ley Núm. 1551,del 20 de abril de 1994), la Ley de Descentralización Administrativa(Ley Núm. 1654, del 28 de julio de 1995) y la Ley Núm. 1551-.

Con las nuevas competencias y transferencia de recursos, los gobiernos subnacionacles empezaron a requerir información estadística precisa de la población de los departamentos, y para ello es necesario contar con censos más frecuentes y profesionales, generando una demanda que lleva a fortalecer al INE.

Lo propio ocurrió con los programas contra la pobreza, varios de ellos promovidos y apoyados por la cooperación internacional. La canalización de recursos para el Fondo Social de Emergencia (FSE), el Fondo de Inversión Social (FIS), el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC), entre otros, obligaban a la producción de información estadística de calidad.

Otro ejemplo es la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), estuvo condicionada a la elaboración y el cumplimiento de la denominada Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), pues los recursos condonados debían destinarse a ejecutar dicha estrategia.

Y si bien la EBRP tuvo escasos resultados –era básicamente una receta universal más, enlatada desde el “norte” -, la información requerida para hacer un control del cumplimiento de las metas planteadas por los financiadores, obligaba a fortalecer el INE para brindar información confiable y oportuna.

Ya en la era actual, con la implementación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) Vivir Bien para el período 2006–11, se creó el Sistema de Planificación Integral del Estado Plurinacional (SPIEP) para apoyar su ejecución.

Esto lleva a que a partir de 2009 el INE comience a adecuar la producción de información estadística a los objetivos del PND. También otras entidades del sector público también le solicitan información para el diseño y análisis de las políticas económicas, como la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), la Unidad de Análisis Productivo (UDAPRO) y el Centro de Investigaciones Sociales (CIS) de la Vicepresidencia.

El caso argentino
Según el informe del BID, El período comprendido entre 2006 y diciembre de 2015 “marcó un debilitamiento acelerado de la capacidad estadística a través del proceso denominado ‘intervención’. La presión del Ejecutivo por la producción y publicación de resultados que fueran de la mano con el discurso político y la narrativa de gobierno llevó a que se ejerciera presión sobre el INDEC”.

Se modificaron las formas de operación del instituto: “Con fines políticos, se reemplazaron funcionarios técnicos, de planta y de carrera por profesionales ideológicamente afines al gobierno en la estructura del instituto (desde cuadros directivos hasta cuadros menores)”.
Estos cambios dieron lugar a “un trastorno en la producción estadística nacional. La información provista por el INDEC dejó de ser creíble y se convirtió en una fuente de uso banal de la información en los medios de comunicación”, detalla el BID.

Problemas y riesgos se acumulan en el INE

Tanto el BID como Jemio advierten que, a pesar de estos avances, el INE todavía acumula algunos problemas para enfrentar toda la demanda de información proveniente tanto del gobierno como de la sociedad civil. “Especialmente adolece de la falta de recursos adecuados para cumplir todas sus funciones”, puntualiza al respecto Jemio.

Y aunque el INE obtiene un incremento importante de su presupuesto en los años en que la institución realiza un Censo, el trabajo es tan grande que obliga una dedicación casi completa de la institución para realizarlo, “lo que incide de manera desfavorable en la producción de otras estadísticas que se generan habitualmente”.

Otro problema que enfrenta la institución “se refiere a la injerencia política sobre las actividades de la institución, comenzando con la imposición de algunas autoridades políticas sobre los procesos de contratación y despido de personal. Además, también existe el posible inconveniente de una injerencia directa en la publicación o no de algún dato estadístico”.
Para resolver esta cuestión, la solución propuesta por algunos de los consultados es la institucionalización completa del INE, “mediante la aprobación en una ley de la SEN, en la cual se reconozca explícitamente esa condición, se garantice la dotación de recursos para un funcionamiento eficiente, y se conforme un directorio eminentemente técnico que regule las acciones de la institución”.

De lograrlo, aunque el INE tiene problemas de autonomía y recursos, el hecho de que se haya aumentado la capacidad de la institución ante demandas políticas e internacionales muestra que sí es posible contar con ONE profesionales cuando existen los incentivos para apoyar su fortalecimiento y una demanda concreta relacionada con sus actividades.

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