En la última década se consolidó sistema tributario regresivo

El economista e investigador, Julio Héctor Linares, en un trabajo para el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), ha encontrado que “en los últimos diez años, no sólo que no cambió la regresividad de nuestro sistema tributario, sino que para la gestión 2017 aún creció más la dependencia de los impuestos indirectos frente a lo que sucedía en 2008”.

Según Linares, en Bolivia la base impositiva recae más “sobre el consumo y menos sobre sectores dedicados a la exportación y de mayor poder adquisitivo, es decir, cobra mayores impuestos a quien menos tiene y cobra menos a quien tiene más”.

Es más, advierte que para la gestión 2017 creció aún más la dependencia de los impuestos indirectos frente a lo que sucedía en 2008. “Esto debido a que, por ejemplo, la recaudación del IVA —un impuesto típicamente regresivo— entre 2008 y 2017, siempre fue mayor a los ingresos generados por Hidrocarburos, salvo entre las gestiones de 2012 y 2014”.

Y si se suma al IVA las recaudaciones por los otros impuestos de consumo, “vemos que la base impositiva del país recae más sobre el consumo y menos sobre sectores dedicados a la exportación y de mayor poder adquisitivo”.

Impuestos regresivos

Los manuales de economía explican que existen dos conceptos para clasificar los impuestos, de acuerdo a su relación con el ingreso del contribuyente: regresivos y progresivos (y el intermedio entre ambos, el proporcional).

Un impuesto progresivo es aquel cuya tasa de tributación o tarifa aumenta en la medida en que el ingreso aumenta. Así, los que más ingresos reciben deben pagar mayores impuestos porcentualmente hablando. El impuesto de renta es un ejemplo de impuesto progresivo, ya que los que tienen mayores ingresos deben pagar una tasa más alta.

Por el contrario, un impuesto regresivo es aquel recauda un menor porcentaje de los ingresos en la medida que la persona gana más. Representa una mayor carga para los individuos de menores ingresos, porque deben pagar la misma cantidad que alguien de mayores ingresos, lo que significa una tajada más grande respecto de sus ingresos. No tienen un efecto de redistribución de la riqueza, sino que, al contrario, si son muy altos pueden acentuar la desigualdad en una sociedad.

El ejemplo típico de impuesto regresivo es el IVA, que es un porcentaje de las ventas, grava el consumo. Aparte del IVA, en Bolivia hay una serie de impuestos indirectos que terminan perjudicando más a los que menos tienen.

Crecen los impuestos internos

[caption id="attachment_221279" align="alignnone" width="626"] Evolución de Impuestos, regalías e IDH 2008-2017. CEDLA con datos del MEFP.[/caption]

De acuerdo con el estudio de Linares, pesar del “boom” de la renta extractiva, que tiene como techo la gestión 2013, las recaudaciones fiscales “siempre tuvieron como principal fuente de ingreso a los impuestos indirectos”.

En el año 2013 los Ingresos por Hidrocarburos (regalías e IDH) llegaron a un techo de 34,8%, cuatro puntos porcentuales más que en 2008. Pero este porcentaje se desploma hasta un 16,4% en 2017, mientras la recaudación por impuestos indirectos sube hasta 59,2%.

Asimismo, entre 2008 y 2017 los impuestos directos suben solo levemente, de 14,9% a 17,8%. Y los ingresos por minería nunca llegan al 2% de las recaudaciones en el mismo periodo analizado.

Para el experto, esta situación se ha profundizado y consolidado en la última década. Y el fenómeno que ha permitido evidenciarlo claramente ha sido la tendencia de los precios internacionales de los bienes producidos por las actividades extractivas, que “reflejan su volatilidad y la dependencia de estos en los ingresos fiscales”.

Gobierno central vive de impuestos internos

[caption id="attachment_221285" align="alignnone" width="708"] Evolución ingresos TGE por tipo de fuente, 2008-2017. CEDLA con datos SIGEP Móvil-MEFP.[/caption]

Basándose en datos oficiales como las Directrices Presupuestarias del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP), los Estados Financieros (SIGMA), la Ejecución Presupuestaria de Entidades Públicas (Ministerios, Entidades Descentralizadas, Gobernaciones, Municipalidades, etc.) y Memorias de la Gestión Económica (MEFP), el experto ha logrado identificar las fuentes de ingreso y los respectivos gastos de los distintos niveles de gobierno.

Respecto a los ingresos y composición del financiamiento del Tesoro General del Estado TGE en los últimos diez años (sin contar los Ingresos de Capital y Otros Ingresos Corrientes), Linares observa que un promedio del 54% de las recaudaciones por Tributos, Aduana, IDH y Regalías, se dirigieron al Nivel Central (Administrado por el TGE) y el resto se distribuyó a los niveles subnacionales.

Asimismo, un promedio del 67% de la recaudación de tributos, también en los últimos diez años, se quedó en el nivel central de gobierno, y sólo un 24% de los ingresos por hidrocarburos (IDH y Regalías) fue distribuido al TGE.

Por otro lado, el experto confirmó que un promedio del 80% de los ingresos del TGE, entre 2008 y 2017, son financiados por la recaudación de Impuestos (Ingresos Tributarios) y que el financiamiento por actividades extractivas, que en el caso del TGE solo vienen de hidrocarburos (Regalías e IDH), apenas llegó al 16,6% en 2013, gestión en la que se obtuvieron los mayores ingresos por la renta petrolera.

Gobernaciones, las más dependientes del IDH

[caption id="attachment_221287" align="alignnone" width="665"] Ingresos Gobernaciones por tipo de fuente, 2008-2017. CEDLA con datos SIGEP Móvil-MEFP.[/caption]

Al contrario de lo que ocurre con los recursos recibidos desde el TGE, los ingresos de los gobiernos departamentales evidencian una “fuerte dependencia” de la renta extractiva. Particularmente los departamentos de Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca con la regalía hidrocarburífera, y Potosí y Oruro, con la regalía emergente de la actividad minera, y Beni y Pando con la regalía compensatoria.

Sin embargo, según afirma Linares, fueron los recursos del IDH, que se asignan a todas las gobernaciones, las que “lograron incrementar de manera importante el presupuesto departamental desde 2005”, principalmente a gobernaciones como La Paz y Cochabamba, que no cuentan con significativos ingresos por regalías.

En promedio, los ingresos por hidrocarburos significaron en su mejor momento, más del 70% de los ingresos departamentales. Así, éstos pasaron de Bs. 1.727 millones a Bs. 10.202 millones entre 2008 y 2014, un incremento de ocho veces en ese periodo.

Los gobiernos departamentales fueron quienes más afectados se vieron por la caída de los precios internacionales del petróleo, debido a la “fuerte dependencia de las gobernaciones a los recursos derivados de la actividad extractiva”.

En este sentido, el total de ingresos por recursos naturales, entre 2014 y 2017, cayó de Bs. 10.202 millones a Bs. 5.041 millones. Esta caída implicó una reducción de la importancia de estos recursos en la estructura de ingresos departamentales, de 68,3% a 42,4%.

Paralelamente a esta rebaja, se incrementaron recaudaciones del impuesto especial a los hidrocarburos y derivados (IEHD, que se aplica a la gasolina, diésel, aceites, lubricantes y gas vehicular), así como de los Recursos Propios generados por cada administración gubernamental.

Otra fuente de ingresos departamentales que parece importante son las Transferencias del TGE, que en 2017 llegaron a significar el 29% de los ingresos. Sin embargo, el investigador aclara que estos recursos están destinados específicamente para el pago de salarios a los trabajadores del Sistema Nacional de Salud, por lo que los gobiernos departamentales no pueden disponer de ellos en su planificación presupuestaria.

“Esta situación hace aún más dependiente al nivel departamental de los ingresos por explotación de hidrocarburos, superando el 80% en importancia en la estructura en 2014 y llegando al 56% en 2017, a pesar de los decrementos en los precios internacionales y menores recaudaciones”, agrega Linares.

Municipios, menos vulnerables

A diferencia de las gobernaciones, la importancia de los ingresos por actividades extractivas en la estructura de financiamiento de los gobiernos municipales es mucho menor. El año 2013 fue cuando el IDH alcanzó su máxima importancia, llegando en promedio al 35,5% de los ingresos municipales.

En valor absoluto, el año que más ingresos por recursos naturales se tuvo en municipios fue 2014, cuando el monto alcanzó los Bs. 7,5 mil millones, distribuidos entre los más de trescientos municipios del país.

A partir de esa gestión existe una caída abrupta de estos recursos, baja a Bs. 4,7 mil millones en 2015 y hasta Bs. 2,8 mil millones en 2017 (2,6 veces menos que en 2014), representando sólo el 14,2% de los ingresos municipales.

[caption id="attachment_221288" align="alignnone" width="670"] Ingresos Municipales por tipo de fuente, 2008-2017. CEDLA con datos SIGEP Móvil-MEFP.[/caption]

El investigador del CEDLA explica que las autonomías municipales “se apoyan más en las transferencias del TGE”, que principalmente provienen de los recursos de Coparticipación Tributaria —vigente desde la Ley de Participación Popular de 1994 y ratificada por la Ley Marco de Autonomías en 2010— que significaron alrededor del 40% en los últimos diez años.

Por otro lado, una fuente de ingresos que “ha ido creciendo en importancia” es la recaudación de recursos propios (impuestos por inmuebles, automotores y transferencias de la propiedad), que entre 2008 y 2017 pasó de generar Bs. 1.755 millones a Bs. 4.419 millones.

¿Cómo se gastó el IDH?

Según la investigación, las gobernaciones gastaron gran parte de su IDH en Caminos (25%), Salud (13%), Electrificación y Fuentes de Energía y al Desarrollo Productivo Agropecuario (cada uno menos del 5%). En contraste, sectores como Medio Ambiente, Saneamiento Básico, Cultura, Género e Industria, consiguen siquiera el 0,1% del gasto.

Pero el gasto más importante que registran las gobernaciones es el de las Transferencias (41%), hacia municipios como a cubrir políticas centrales como la Renta Dignidad (30%), el Fomento a la Exploración y Explotación de hidrocarburos (12,5%), Seguridad Ciudadana (10%).

Los gobiernos municipales también destinan el grueso de su gasto a cubrir las Transferencias, pues estas están regidas por leyes nacionales: Renta Dignidad (30%), Fomento a la Exploración y Explotación de los Hidrocarburos (12,5%), Seguridad Ciudadana (5% y 10% de acuerdo al tamaño poblacional) y Fomento a la Educación Cívica (0,2%).

Otro gasto elevado del IDH de los municipios es en Educación (23%), que se explica porque la mayoría de las alcaldías pagan el desayuno escolar con estos recursos.

En el caso del gobierno central, el investigador encontró que un 97% de los recursos de IDH tienen como destino las Transferencias. El siguiente mayor gasto que realizaron las entidades dependientes del nivel central se destinó a cubrir gasto de Activos Reales (formación bruta de capital), con un 1,7%.

Finalmente, Linares considera que es necesario rediseñar la distribución de los recursos extractivos y de los ingresos tributarios a través del Pacto Fiscal.

“La bonanza ha pasado y no se aprovechó el momento, sin embargo, es pertinente aún reconducir el proceso de Pacto Fiscal en el país, pues aunque la situación no es la de hace un quinquenio, aún existen recursos importantes de las actividades extractivas, las cuales deben definirse en su uso de acuerdo a prioridades nacionales y locales”, agrega.