Crecer con déficit: PGE 2019 con mayor gasto público como motor interno

Los entendidos en el tema recomiendan que el gasto público sea financiado con ingresos regulares o “genuinos”. Y que si son insuficientes, reducir gastos superfluos (publicidad estatal, pasajes, viáticos, remodelaciones, muebles, etc.). En Bolivia se ha optado por mantener el gasto público como piedra angular del modelo, pero con perspectivas de menores ingresos regulares.

El proyecto del PGE 2019 finalmente fue publicado, un mes después de lo establecido en las normas, y casi coincidiendo con su aprobación en la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP).

Algunos datos que permiten mostrar que el modelo económico vigente se seguirá basando en el gasto público para “garantizar el crecimiento y sostenibilidad económica del país”.

Así, el presupuesto agregado de Bs. 286.278 millones (unos 41.132 millones de dólares) significa un incremento del 0,6% respecto al 2018, mientras que el presupuesto consolidado alcanza a Bs. 214.724 millones (30.851 millones de dólares) cifra mayor en 0,03% respecto al 2018.

El 27,2% del presupuesto consolidado proviene de ingresos de operación de las empresas públicas, el 24,9% proviene de los impuestos pagados por la ciudadanía y empresas nacionales, el 33,8% de fuentes financieras (deuda), el 12,6% del resto de ingresos corrientes, y 1,5,% de ingresos de capital.

El documento no detalla la composición de cada uno de estos ingresos. Pero parece evidente que el grueso del presupuesto destinado a mover el “motor interno” de la economía proviene nuevamente de los bolsillos de la ciudadanía y de la deuda.

Y aunque los ingresos generados por las empresas estatales son algo que no existía antes de la nacionalización, éstos no son de una magnitud tal que sustituya estas otras fuentes, más aún ante la falta de alternativas como la postergada industrialización y la diversificación productiva.

Inversión pública

Del total del presupuesto, la inversión pública significa 6.510 millones de dólares, que es 7,5% mayor que en 2018. El 31% de la inversión pública, o sea alrededor de 2.018 millones de dólares, será con recursos externos.

El documento no establece cuánto de incremento significará esto respecto a la deuda externa actual, que según datos del Banco Central (BCB) al 30 de septiembre de 2018 (último informe oficial disponible hasta la fecha), alcanzó a 9.830 millones de dólares, equivalente al 24,1% del PIB, “muy por debajo del límite internacional de 50% definido por la CAN”.

Los analistas vienen advirtiendo hace años que los sucesivos incrementos de gasto público (presupuesto) e inversión pública buscan “frenar la desaceleración que es evidente en la economía nacional”.

No en vano, el promedio de los PGE consolidados entre 2006 y 2017 fue de Bs. 121.287 millones, según cálculos del economista Germán Molina. En cambio, los consolidados en 2018 y 2019 fueron superiores a los Bs. 214.500 millones.

El aumento del presupuesto en los últimos años coincide con la disminución de ingresos provenientes de las materias primas exportadas por Bolivia (gas, minerales). La cuestión entonces es, ¿de dónde salen los recursos?

[caption id="attachment_216449" align="alignnone" width="507"] Evolución de la balanza comercial de Bolivia; hoy está en cifras negativas.[/caption]

Volvió la era de los déficits

El PGE 2018 se basó en un precio referencial del petróleo de 45,5 dólares/barril. Pero el precio promedio a lo largo del año fue de 66 dólares/barril, lo que otorgó un amplio margen de maniobra. Con todo, se proyectó oficialmente un déficit fiscal equivalente al 8,32% del PIB en 2018.

En el PGE 2019 se estima un déficit de 6,98% para el próximo año, con un precio referencial del petróleo de 50,25 dólares/barril (actualmente el precio ronda los 53 dólares/barril).

De cualquier forma, los analistas observan una intención de mantener el gasto lo suficientemente alto como para hacer que la tasa de crecimiento del PIB supere el 4,5% (en el PGE se proyecta crecer al 4,7%) permitiendo que en 2019 se vuelva a pagar el segundo aguinaldo, ya que es un año electoral.

Crecer con déficits implica reconocer que la época de los superávits fiscales ha llegado a su final. El mayor de los superávits se dio justamente el primer año de gobierno de Evo Morales, en 2006, cuando éste alcanzó un histórico 4,5% del PIB.

Hasta el año 2013 duró la época de los superávits. En 2007 se llegó al 1,7%; en 2008 al 3,2%; en 2009 al 0,1% (tras la crisis económica mundial); en 2010 se llegó al 1,7%; en 2011 al 0,8%; en 2012 al 1,8%. Y en 2013 se registró el último superávit de la era del MAS, llegando al 0,6%.

Desde el año 2014 se registran únicamente déficits fiscales consecutivos, y mucho más abultados que los superávits anteriores: -3,4%, -6,9%, -6,6%, -7,8%, -8,32%, entre 2014 y 2018. Y para 2019 se tiene proyectado el mencionado déficit del -6,98%. Una nueva normalidad que se asemeja a los de la época neoliberal.

El subibaja

También quedaron atrás los tiempos de abultadas reservas internacionales (RIN) del BCB, que hoy en día están en niveles similares a los del año 2009, rondando los 8.500 millones de dólares.

En 2006 las RIN apenas llegaban a 3.178 millones de dólares, y mantuvieron un ascenso constante y robusto hasta el 2014. Ese año las RIN alcanzaron la histórica cifra de 15.123 millones de dólares, cerca de la mitad del PIB boliviano. Se festejaba tener la proporción más alta de RIN/PIB en el continente.

Desde entonces solo ha habido caídas, igualmente constantes y robustas. Pese a ello, con unas RIN equivalentes al 23% del PIB, Bolivia mantuvo la proporción RIN/PIB más alta de Sudamérica hasta mediados de este año aproximadamente.

Sin embargo, pocos meses después se ha perdido ese liderazgo. Hoy en día las RIN equivalen a poco más del 20% del PIB. Esto ya está por debajo de países como Perú y Paraguay (21% y 22% respectivamente), y cerca de Uruguay (20%).

Los expertos sostienen que las RIN todavía están en niveles considerados como “adecuados”, pero de continuar las tendencias actuales, que parece que lo harán, a partir del año 2020 se tendrán niveles insuficientes para hacer frente a posibles shocks externos.

Y mientras las RIN bajan, la deuda externa sube. Este mismo medio reportó cómo desde la caída del precio del petróleo y de los minerales, la deuda tuvo incrementos elevados y sostenidos, duplicándose en 4 años. Así, la deuda externa pasó de 4.195 millones de dólares en 2012, a más de 8 mil millones a finales de 2016 y principios de 2017.

Actualmente la deuda supera los 9.830 millones de dólares. Y el contexto externo no es favorable: se prevén precios petroleros todavía moderados, mientras que finalmente el gobierno admitió que tanto Brasil como Argentina reducirán su demanda de gas.

Por tanto, los ingresos por exportaciones de hidrocarburos que permitieron la bonanza seguirán siendo modestos en los próximos años.

Inversión pública y crecimiento

El PGE 2017 proyectaba una inversión pública de 8.000 millones de dólares para que el PIB crezca un 4,8%. Pero lo efectivamente gastado fue de 7.163 millones, y se creció 4,2%.

Para el PGE 2018 se proyectó una inversión pública de 7.285 millones de dólares, nuevamente con la posibilidad de incrementar la cifra hasta 8.000 millones si se lograba una nueva emisión de bonos soberanos por 1.000 millones en el primer trimestre.

La emisión de bonos (deuda) no se concretó aún, con lo que el gasto llegó a 6.057 millones. Para el PGE 2019 proyectan una inversión pública de 6.510 millones para crecer un 4,7%. Y se tiene intención de emitir bonos soberanos por mil millones el próximo año.

Ciudadanos financian al Estado

El PGE 2019 también anuncia mayores ingresos tributarios, superiores en 3,6% que los de 2018, pasando de Bs. 47.403 millones a Bs. 49.118 millones.

Sin embargo, los expertos advierten que en realidad “esto no puede significar más que mayores impuestos” y una mayor presión tributaria al ya golpeado sector formal de la economía, que es minoritario en comparación con el gigantesco sector informal.

Con ello, se continúa y profundiza la exacción de recursos de la ciudadanía y las empresas nacionales. Según el último Boletín de Ingresos y Gastos Tributarios disponible (publicado en 2018), del Viceministerio de Política Tributaria, muestra cómo el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) pasó de significar un tercio de las recaudaciones tributarias en 2006, a apenas el 16% en 2017.

Lo recaudado por IDH subió de Bs. 5.497 millones en 2006, a su pico más alto de Bs. 15.602 millones en 2014, para volver a bajar a Bs. 6.312 millones en 2017.

Mientras, la variedad de impuestos pagados por las empresas formales bolivianas y la ciudadanía en general (IVA, IT, RC-IVA, ICE, impuestos a viajes al exterior, gravamen aduanero, ITF, IUE, etc.) han crecido tanto en términos absolutos como relativos, constantemente a lo largo de la última década. Para 2017, el citado Boletín oficial proyecta que ya significan más del 84% de las recaudaciones tributarias.

Según el PGE 2019, este incremento de recaudación de impuestos se estaría logrando gracias a: “i) el incremento de la actividad económica nacional, ii) la ampliación de la base tributaria, iii) la lucha frontal contra la defraudación tributaria y el contrabando, iv) la estabilidad económica que genero mejores condiciones para la inversión privada y la creación de empresas, v) una serie de medidas de política tributaria y aduanera orientadas a incrementar las recaudaciones, vi) la mayor eficiencia de las entidades recaudadoras, y vii) la generación de cultura tributaria”.

Pero hay estudios que contradicen este diagnóstico. Por ejemplo, el estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), titulado “Actualización de la presión fiscal equivalente en América Latina y el Caribe”, advirtió que “respecto a las contribuciones privadas obligatorias, las mayores cifras en promedio de 2011-2015 se localizan en Chile (4,4% del PIB), Bolivia (3,6%), Uruguay (3,4%) y Costa Rica (3,0%)”.

El mismo estudio revelaba también que, entre 2000-2004 y 2011-2015, Bolivia tuvo los mayores aumentos de presión fiscal equivalente y de ingresos tributarios como porcentaje del PIB, con 12,6% y 10,3% respectivamente, seguido de Argentina (8,6% y 8,9%) y Ecuador (8,7% y 6,4%).

Basándose en esta fuente de información, en abril de 2018, la Cámara Departamental de Industrias de La Paz (Cadinpaz) fue más allá, afirmando que la presión impositiva total en Bolivia respecto del PIB alcanza a cerca de 34%, considerando los conceptos de renta, IVA, contribución a la seguridad social y otros, y que es el más alto de toda la región.

Lo mismo concluyó otra investigación, del español Diego Sánchez De La Cruz, consideraba a Bolivia como un “infierno tributario”, basándose en datos del FMI, del Índice de Frank y del Índice Trigo/Pizarro.