Competitividad de la soya depende del Estado y casi no aporta al fisco
Desde hace más de seis décadas, el Estado boliviano viene jugado un rol central en el complejo soyero, aunque los empresarios de ese sector manifiesten reiteradamente lo contrario. Con el actual gobierno, el apoyo ha sido mantenido e incluso reforzado en aspectos que otros gobiernos no se...



Desde hace más de seis décadas, el Estado boliviano viene jugado un rol central en el complejo soyero, aunque los empresarios de ese sector manifiesten reiteradamente lo contrario. Con el actual gobierno, el apoyo ha sido mantenido e incluso reforzado en aspectos que otros gobiernos no se comprometieron, como es el caso de la soya transgénica.
Así lo muestra una investigación del experto Ernesto Sheriff, sobre el impacto del sector soyero en la economía de Bolivia. En el documento, Sheriff destaca el “esfuerzo considerable en el apoyo a este sector” por parte del Estado se ha venido dando “sin un criterio recaudador” durante más de sesenta años.
Esto significa que se dan por hecho los “efectos positivos del sector en la vía del empleo digno y sostenible, de la articulación económica con otros sectores y regiones, de la contribución al equilibrio externo, de la sostenibilidad de largo plazo, etcétera”, algo que es muy discutible.
“En segundo lugar”, agrega el experto, “el apoyo del Estado al sector ha puesto en peligro la propia estabilidad de la nación al crear una región con arreglo institucional diferente al resto del país, con escaso control a todo nivel y una recepción de aportes directos del sector prácticamente nula”.
Pero “pese al casi nulo impacto tributario histórico de la soya, los industriales abogaron siempre por una mayor protección del Estado y una mayor participación del mismo en el desarrollo tecnológico y competitividad de un sector que siempre desconoció el aporte del Estado iniciado en la década de 1950”.
Pilares débiles
De acuerdo con el estudio, la competitividad externa de la soya boliviana se asienta en dos pilares débiles: las preferencias arancelarias y el carácter nuevo de una tierra que rápidamente decrece en calidad.
También identifica dos pilares que impulsaron originariamente dicha competitividad: la aparición súbita de capitales nacionales y extranjeros y, la alta informalidad del mercado interno y la debilidad de los controles tributarios, laborales, financieros y ambientales.
En este sentido, sin las preferencias, apoyo y beneficios otorgados por el Estado al sector soyero, tanto para el mercado interno como para el externo, “la competitividad de la soya sería casi inexistente”, afirma categóricamente el investigador, por lo que la competitividad “tiene altos indicios de ser artificial”.
Efectivamente, uno de los principales pilares, que es el de las preferencias arancelarias al interior de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), permitió acelerar el desarrollo del sector soyero, y se dio gracias a las políticas de Estado durante décadas.
Hace unos años estaba previsto en los calendarios oficiales el fin de estas preferencias, generando preocupación a las empresas exportadoras soyeras. Entre 2011 y 2013, países como Perú, Venezuela, Colombia y Ecuador decidieron mantener las preferencias arancelarias a favor de Bolivia, a través de negociadores del actual gobierno.
Sin embargo, mantener este débil pilar dependerá de nuevas negociaciones y de las relaciones políticas entre los gobiernos, que están entrando en nuevas fases a raíz de los cambios políticos que se dan en la región.
Viejos beneficios, nuevas exigencias
Actualmente, el sector soyero busca apoyo estatal para la consolidación de los transgénicos en la producción. Ya en el gobierno de Eduardo Rodríguez Veltzé se aprobó el Decreto Supremo N° 28225, para el uso de soya transgénica en Bolivia.
El gobierno de Evo Morales ha mantenido la vigencia de este decreto, y está en proceso de otorgar otra serie de beneficios a la agroindustria para consolidar y expandir los transgénicos, entre otros.
En diciembre de 2017, la CAO, la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, la Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz, la CAINCO, la Cámara de Exportadores (CADEX), la Asociación Boliviana de Proveedores de Insumos, Bienes y Servicios Agrícolas y Pecuarios (APRISA), y la Asociación de Proveedores de Insumos Agropecuarios (APIA), firmaron un acuerdo con el gobierno de Evo Morales.
El acuerdo incluye puntos que se refieren a la casi eliminación de Reserva Forestal de Guarayos, con el fin de reconocer “asentamientos” e “inversiones” que hasta ahora son ilegales, fruto de penetraciones irregulares a lo largo de varios años. Otro punto legaliza las quemas ilegales de bosques de los últimos 8 a 9 años.
Algunos analistas ya han advertido que el acuerdo esconde el compromiso del gobierno de aprobar el uso extendido de semillas transgénicas y de agroquímicos sin registro ni control, y que además de soya, se ampliará el uso de semillas transgénicas a los cultivos de maíz, algodón y caña de azúcar.
Fruto del mismo acuerdo, enero de este año debían aprobarse dos decretos supremos para la libre exportación de soya, derivados de la soya, de azúcar y alcohol, además de sorgo y carne de res, tal como lo vienen exigiendo los agroindustriales desde hace años.
Sin embargo, la falta de consenso entre los agroindustriales y el sector agropecuario (que consume estos insumos para su producción) para establecer los precios de la soya para el mercado interno, derivó en protestas de este último sector para evitar que la medida prospere. Por ahora la libre exportación está paralizada, aunque sigue siendo una exigencia primordial de los exportadores soyeros.
Casi nada de aporte fiscal
Otro de los grandes beneficios silenciosos de los que goza el sector es que casi no tributa. Según el estudio de Sheriff, “queda claro que el sector agroindustrial es un sector marginal en lo que se refiere a su aporte fiscal. El peso de los tributos sobre la producción en relación a la renta generada es marcadamente inferior a los otros sectores extractivos”.
Los aportes fiscales de todo el complejo oleaginoso no figuran en las memorias de sus gremios ni mucho menos en las estadísticas departamentales de su recientemente creado Instituto Cruceño de Estadística, ni en otras fuentes oficiales, tal como se ha vuelto costumbre en la última década.
Para la evaluación de Sheriff, el investigador tuvo que recurrir al trabajo de otro experto, Luis Carlos Jemio, quien solo pudo obtener datos hasta 2008, justamente por las razones antes descritas.
Los datos de Jemio muestran que en el año 2008, el aporte de la agroindustria era 10 veces menor que la minería como porcentaje de la renta del recurso. Mientras hidrocarburos presentaba una proporción de Impuestos a la producción/renta del recurso de 1,08, la de la minería era de 0,11. Y la de la soya de apenas 0,01.
A decir de Sheriff, dicho porcentaje ha ido disminuyendo en el tiempo en lugar de aumentar, “lo que muestra que el Estado a lo largo de todos los gobiernos no ha ejercido ningún tipo de política tributaria que trate de captar algo de la renta generada por el recurso tal como lo hizo en hidrocarburos o minería”.
Lo que es peor: los casi 20 millones de dólares subsidiados al sector soyero (no incluye el transporte de exportación dentro de territorio nacional), a través del diésel barato como insumo productivo, son inferiores al aporte fiscal de la soya. Ello significa que la soya genera un aporte negativo, en términos fiscales, al equilibrio macroeconómico.
A pesar de su importante tamaño, “la agricultura industrial genera una renta más pequeña que la agricultura no industrial y dista mucho de la renta generada por los sectores relacionados a los recursos no renovables. Si a esto se suma el bajo nivel de impuestos la importancia social del complejo oleaginoso sería nula”, advierte Sheriff.
Beneficios que no lo son
El argumento más usado por el sector para presionar por el uso de transgénicos y aumentar la superficie para la soya es el de la seguridad y soberanía alimentaria. Pero los datos no cuadran con el discurso agroindustrial. Entre 2010 y 2014, por ejemplo, se incrementó la importación de alimentos en 316.736 toneladas. Años que coinciden con el aumento de la producción transgénica y de la introducción de estas variedades para otros cultivos además de la soya.
Además, ello ha venido emparejado con un exponencial incremento de la importación de agrotóxicos asociados a los transgénicos, que, sin contar con el contrabando, pasaron de 72 millones de kg. en 2006 a 117 millones de kg. en 2016.
También se habla del aporte del sector a la economía boliviana. Según observa Sheriff en su estudio, el gran tamaño relativo del sector de la soya “definitivamente hace que la economía cruceña dependa en gran manera de su dinámica, sin embargo, la debilidad de las relaciones de largo plazo (o su inexistencia) sugieren que un aumento exógeno de la producción de soya sólo tiene un efecto transitorio en el resto de la economía, especialmente regional”.
En este sentido, la sensibilidad económica tanto nacional como regional es sobre todo al precio, mostrando una “faceta cruda de una economía extractivista tal como se vio en el caso minero o el caso de hidrocarburos”.
Por otra parte, el investigador y consultor internacional de temas de desarrollo rural y agricultura, Mamerto Pérez, advierte que la extranjerización del complejo soyero boliviano es “un hecho innegable”. Un efecto económico de esto es el aumento de la dependencia respecto de la inversión extranjera, aumentando los riesgos de volatilidad, y “con los costos en materia de expatriación de las utilidades que genera la actividad en condiciones muy favorables para los productores extranjeros”.
Para Sheriff, como la soya no permite alcanzar soberanía alimentaria, para que tenga alguna utilidad social el Estado debe apoyar directamente la producción de trigo y otros alimentos que se importan, con aportes de la producción de soya, o sea un impuesto.
“Se recomienda una revisión exhaustiva del aporte tributario del complejo soyero y adoptar una política acorde a un recurso natural cuya explotación arriesga el bienestar de generaciones futuras. En ese sentido se recomienda adoptar un impuesto a la exportación tipo regalía o un esquema similar al ensayado en Argentina y, una sobretasa al impuesto a las utilidades de 12,5% en base a una franja de precios similar al adoptado en la industria minera. En ese caso el Estado también podrá beneficiarse en periodos de cotizaciones altas.
Más allá de las políticas propuestas, el experto observa que la economía de Santa Cruz, basada en la dinámica de la soya, tiene una estructura económica y social similar a la de los países centroamericanos en la década de los setenta. “Una estructura cuya transformación requiere mucha decisión así como también tino y cautela dados unos intereses que no fueron afectados desde hace un siglo”, puntualiza.
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Así lo muestra una investigación del experto Ernesto Sheriff, sobre el impacto del sector soyero en la economía de Bolivia. En el documento, Sheriff destaca el “esfuerzo considerable en el apoyo a este sector” por parte del Estado se ha venido dando “sin un criterio recaudador” durante más de sesenta años.
Esto significa que se dan por hecho los “efectos positivos del sector en la vía del empleo digno y sostenible, de la articulación económica con otros sectores y regiones, de la contribución al equilibrio externo, de la sostenibilidad de largo plazo, etcétera”, algo que es muy discutible.
“En segundo lugar”, agrega el experto, “el apoyo del Estado al sector ha puesto en peligro la propia estabilidad de la nación al crear una región con arreglo institucional diferente al resto del país, con escaso control a todo nivel y una recepción de aportes directos del sector prácticamente nula”.
Pero “pese al casi nulo impacto tributario histórico de la soya, los industriales abogaron siempre por una mayor protección del Estado y una mayor participación del mismo en el desarrollo tecnológico y competitividad de un sector que siempre desconoció el aporte del Estado iniciado en la década de 1950”.
Pilares débiles
De acuerdo con el estudio, la competitividad externa de la soya boliviana se asienta en dos pilares débiles: las preferencias arancelarias y el carácter nuevo de una tierra que rápidamente decrece en calidad.
También identifica dos pilares que impulsaron originariamente dicha competitividad: la aparición súbita de capitales nacionales y extranjeros y, la alta informalidad del mercado interno y la debilidad de los controles tributarios, laborales, financieros y ambientales.
En este sentido, sin las preferencias, apoyo y beneficios otorgados por el Estado al sector soyero, tanto para el mercado interno como para el externo, “la competitividad de la soya sería casi inexistente”, afirma categóricamente el investigador, por lo que la competitividad “tiene altos indicios de ser artificial”.
Efectivamente, uno de los principales pilares, que es el de las preferencias arancelarias al interior de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), permitió acelerar el desarrollo del sector soyero, y se dio gracias a las políticas de Estado durante décadas.
Hace unos años estaba previsto en los calendarios oficiales el fin de estas preferencias, generando preocupación a las empresas exportadoras soyeras. Entre 2011 y 2013, países como Perú, Venezuela, Colombia y Ecuador decidieron mantener las preferencias arancelarias a favor de Bolivia, a través de negociadores del actual gobierno.
Sin embargo, mantener este débil pilar dependerá de nuevas negociaciones y de las relaciones políticas entre los gobiernos, que están entrando en nuevas fases a raíz de los cambios políticos que se dan en la región.
Viejos beneficios, nuevas exigencias
Actualmente, el sector soyero busca apoyo estatal para la consolidación de los transgénicos en la producción. Ya en el gobierno de Eduardo Rodríguez Veltzé se aprobó el Decreto Supremo N° 28225, para el uso de soya transgénica en Bolivia.
El gobierno de Evo Morales ha mantenido la vigencia de este decreto, y está en proceso de otorgar otra serie de beneficios a la agroindustria para consolidar y expandir los transgénicos, entre otros.
En diciembre de 2017, la CAO, la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, la Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz, la CAINCO, la Cámara de Exportadores (CADEX), la Asociación Boliviana de Proveedores de Insumos, Bienes y Servicios Agrícolas y Pecuarios (APRISA), y la Asociación de Proveedores de Insumos Agropecuarios (APIA), firmaron un acuerdo con el gobierno de Evo Morales.
El acuerdo incluye puntos que se refieren a la casi eliminación de Reserva Forestal de Guarayos, con el fin de reconocer “asentamientos” e “inversiones” que hasta ahora son ilegales, fruto de penetraciones irregulares a lo largo de varios años. Otro punto legaliza las quemas ilegales de bosques de los últimos 8 a 9 años.
Algunos analistas ya han advertido que el acuerdo esconde el compromiso del gobierno de aprobar el uso extendido de semillas transgénicas y de agroquímicos sin registro ni control, y que además de soya, se ampliará el uso de semillas transgénicas a los cultivos de maíz, algodón y caña de azúcar.
Fruto del mismo acuerdo, enero de este año debían aprobarse dos decretos supremos para la libre exportación de soya, derivados de la soya, de azúcar y alcohol, además de sorgo y carne de res, tal como lo vienen exigiendo los agroindustriales desde hace años.
Sin embargo, la falta de consenso entre los agroindustriales y el sector agropecuario (que consume estos insumos para su producción) para establecer los precios de la soya para el mercado interno, derivó en protestas de este último sector para evitar que la medida prospere. Por ahora la libre exportación está paralizada, aunque sigue siendo una exigencia primordial de los exportadores soyeros.
Casi nada de aporte fiscal
Otro de los grandes beneficios silenciosos de los que goza el sector es que casi no tributa. Según el estudio de Sheriff, “queda claro que el sector agroindustrial es un sector marginal en lo que se refiere a su aporte fiscal. El peso de los tributos sobre la producción en relación a la renta generada es marcadamente inferior a los otros sectores extractivos”.
Los aportes fiscales de todo el complejo oleaginoso no figuran en las memorias de sus gremios ni mucho menos en las estadísticas departamentales de su recientemente creado Instituto Cruceño de Estadística, ni en otras fuentes oficiales, tal como se ha vuelto costumbre en la última década.
Para la evaluación de Sheriff, el investigador tuvo que recurrir al trabajo de otro experto, Luis Carlos Jemio, quien solo pudo obtener datos hasta 2008, justamente por las razones antes descritas.
Los datos de Jemio muestran que en el año 2008, el aporte de la agroindustria era 10 veces menor que la minería como porcentaje de la renta del recurso. Mientras hidrocarburos presentaba una proporción de Impuestos a la producción/renta del recurso de 1,08, la de la minería era de 0,11. Y la de la soya de apenas 0,01.
A decir de Sheriff, dicho porcentaje ha ido disminuyendo en el tiempo en lugar de aumentar, “lo que muestra que el Estado a lo largo de todos los gobiernos no ha ejercido ningún tipo de política tributaria que trate de captar algo de la renta generada por el recurso tal como lo hizo en hidrocarburos o minería”.
Lo que es peor: los casi 20 millones de dólares subsidiados al sector soyero (no incluye el transporte de exportación dentro de territorio nacional), a través del diésel barato como insumo productivo, son inferiores al aporte fiscal de la soya. Ello significa que la soya genera un aporte negativo, en términos fiscales, al equilibrio macroeconómico.
A pesar de su importante tamaño, “la agricultura industrial genera una renta más pequeña que la agricultura no industrial y dista mucho de la renta generada por los sectores relacionados a los recursos no renovables. Si a esto se suma el bajo nivel de impuestos la importancia social del complejo oleaginoso sería nula”, advierte Sheriff.
Beneficios que no lo son
El argumento más usado por el sector para presionar por el uso de transgénicos y aumentar la superficie para la soya es el de la seguridad y soberanía alimentaria. Pero los datos no cuadran con el discurso agroindustrial. Entre 2010 y 2014, por ejemplo, se incrementó la importación de alimentos en 316.736 toneladas. Años que coinciden con el aumento de la producción transgénica y de la introducción de estas variedades para otros cultivos además de la soya.
Además, ello ha venido emparejado con un exponencial incremento de la importación de agrotóxicos asociados a los transgénicos, que, sin contar con el contrabando, pasaron de 72 millones de kg. en 2006 a 117 millones de kg. en 2016.
También se habla del aporte del sector a la economía boliviana. Según observa Sheriff en su estudio, el gran tamaño relativo del sector de la soya “definitivamente hace que la economía cruceña dependa en gran manera de su dinámica, sin embargo, la debilidad de las relaciones de largo plazo (o su inexistencia) sugieren que un aumento exógeno de la producción de soya sólo tiene un efecto transitorio en el resto de la economía, especialmente regional”.
En este sentido, la sensibilidad económica tanto nacional como regional es sobre todo al precio, mostrando una “faceta cruda de una economía extractivista tal como se vio en el caso minero o el caso de hidrocarburos”.
Por otra parte, el investigador y consultor internacional de temas de desarrollo rural y agricultura, Mamerto Pérez, advierte que la extranjerización del complejo soyero boliviano es “un hecho innegable”. Un efecto económico de esto es el aumento de la dependencia respecto de la inversión extranjera, aumentando los riesgos de volatilidad, y “con los costos en materia de expatriación de las utilidades que genera la actividad en condiciones muy favorables para los productores extranjeros”.
Para Sheriff, como la soya no permite alcanzar soberanía alimentaria, para que tenga alguna utilidad social el Estado debe apoyar directamente la producción de trigo y otros alimentos que se importan, con aportes de la producción de soya, o sea un impuesto.
“Se recomienda una revisión exhaustiva del aporte tributario del complejo soyero y adoptar una política acorde a un recurso natural cuya explotación arriesga el bienestar de generaciones futuras. En ese sentido se recomienda adoptar un impuesto a la exportación tipo regalía o un esquema similar al ensayado en Argentina y, una sobretasa al impuesto a las utilidades de 12,5% en base a una franja de precios similar al adoptado en la industria minera. En ese caso el Estado también podrá beneficiarse en periodos de cotizaciones altas.
Más allá de las políticas propuestas, el experto observa que la economía de Santa Cruz, basada en la dinámica de la soya, tiene una estructura económica y social similar a la de los países centroamericanos en la década de los setenta. “Una estructura cuya transformación requiere mucha decisión así como también tino y cautela dados unos intereses que no fueron afectados desde hace un siglo”, puntualiza.
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