FMI: subir el IVA y bajar el gasto público si no se encuentra más gas
Según investigadores del FMI, de no existir nuevos descubrimientos de gas y si se mantienen los actuales niveles de inversión pública en relación al PIB, “los niveles de deuda pública podrían superar el 100% del PIB para el año 2030”. Yehenew Endegnanew y Dawit Tessema,...
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Según investigadores del FMI, de no existir nuevos descubrimientos de gas y si se mantienen los actuales niveles de inversión pública en relación al PIB, “los niveles de deuda pública podrían superar el 100% del PIB para el año 2030”.
Yehenew Endegnanew y Dawit Tessema, investigadores del FMI, utilizan un “modelo dinámico de equilibrio general” para mostrar los impactos macroeconómicos de “prolongadas tasas de inversión pública elevadas en el contexto de distintos escenarios hipotéticos de agotamiento de reservas hidroacrubríferas y declinación proyectada de ingresos fiscales por hidrocarburos”.
Vale aclarar que la deuda de la que hablan los investigadores es la total, que incluye tanto la externa como la interna. Actualmente, la deuda externa equivale al 23,6% del PIB (el límite establecido por la
Comunidad Andina es del 50%), según datos del Banco Central de Bolivia. Si se le suma la deuda interna, se tiene que la deuda pública total se acerca al 50% del PIB, según el FMI (aunque datos del Ministerio de Economía sugieren que ésta se acercaría más bien al 40%).
El trabajo, publicado en julio como un Documento de Trabajo del FMI, concluye que una “consolidación fiscal gradual”, es decir, una reducción de la inversión y gasto públicos en relación al PIB, “podría contener los aumentos en la deuda pública y resultar en una pérdida relativamente pequeña” de la producción (crecimiento económico). En este escenario, “cualquier brecha fiscal restante financiada con deuda interna no requiere incrementos de impuestos fuertes”.
Endegnanew y Tessema también consideran que, en el mediano plazo, es probable que el crecimiento del consumo e inversión privadas, que se estima son responsables del 60% del crecimiento económico -o sea 3 puntos porcentuales del 4,7% de crecimiento promedio del PIB real desde 2014-, sigan impulsando el crecimiento.
“Una consolidación fiscal gradual apoyaría el aumento del consumo e inversión privadas y alejaría la posibilidad de ciclos de auge y caída en el camino, especialmente si la disponibilidad de financiamiento se viera constreñida”, agregan.
En síntesis, el documento de trabajo del FMI propone reducir paulatinamente la inversión pública -un primer paso hacia la austeridad- como forma de mantener niveles sostenibles de deuda y déficit, y para, teóricamente, permitir que los niveles de crecimiento económico no caigan abruptamente. Una receta consecuente con el historial de diagnósticos y recomendaciones del FMI a nivel global.
Crecimiento liderado por el Estado
Con el incremento de los ingresos por la exportación de hidrocarburos (proveniente de un aumento en los volúmenes exportados y el elevado precio internacional del petróleo), Bolivia gozó de un significativo aumento de la inversión pública desde el año 2006.
Así, la inversión pública creció del 7% del PIB en 2005 al 14% en 2015, según estimaciones del FMI, porcentaje muy superior al promedio de los países comparadores (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, y Perú), que ronda el 5% de sus PIB.
La inversión pública mostró una aceleración acorde con el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2016-2020, que coincidió con la caída de precios internacionales del petróleo (y gas) en 2014, como parte de las políticas contracíclicas aplicadas por el gobierno, diseñadas para apuntalar el crecimiento frente a shocks externos.
Aunque el Fondo tiene una inclinación a favor del modelo de mercado (poca intervención y protagonismo estatal en la economía), sus investigadores Endegnanew y Tessema reconocen que esta estrategia del gobierno “fue efectiva para apoyar el crecimiento, que promedió el 4,8% entre 2006 y 2017”.
En términos de composición, aproximadamente dos tercios del gasto público fue destinado a infraestructura e inversión en empresas estatales “estratégicas” en los sectores de hidrocarburos, energía y minería.
La “Agenda Patriótica 2025” establece metas para el desarrollo económico y social impulsados por la iniciativa estatal, inicialmente a través del PDES 2016-2020, que incluye un fuerte gasto público. El Plan busca llenar déficits de infraestructura y aumentar la productividad para asegurar un crecimiento a mediano plazo, mediante una inversión estimada de 48,6 mil millones de dólares, una cifra que es 2,4 veces mayor a la del periodo 2006-2014.
Del total planificado, el 56% tiene como destino los sectores productivos (particularmente hidrocarburos, energía, minería) y 23% será para infraestructura. El 21% restante es para el gasto social, agua y medio ambiente, específicamente proyectos de riego, recursos hídricos, saneamiento básico, vivienda, salud, educación y deportes.
Sin embargo, afirman Endegnanew y Tessema consideran que “si la inversión pública se mantiene a los niveles actuales como proporción del PIB mientras los ingresos hidrocarburíferos siguen declinando, la sostenibilidad de la deuda pública podría ser cuestionada”, explican.
Escenarios de gasto público e ingresos por gas
El modelo usado por los investigadores del FMI considera 3 escenarios de gasto público. El primero, llamado de “status quo”, en el que se asume que la inversión pública se mantiene en el promedio anual registrado entre 2012 y 2017, equivalente al 14% del PIB, para el periodo de simulación de 2018 a 2030.
Al segundo escenario denominan de “consolidación gradual”. Este asume una reducción gradual de la inversión pública, bajando del 14% del PIB hasta el promedio de los países comparadores, es decir un 9% del PIB, para la década siguiente.
El tercer escenario es el de “consolidación aguda”, que implica una reducción abrupta de la inversión pública, del 14% al 9% del PIB, pero no en 10 sino en apenas 2 años.
La idea de Endegnanew y Tessema de bajar la inversión pública al 9% del PIB no responde sólo a que ese es el promedio de los países comparadores vecinos de Bolivia, sino que también “deriva de evidencia empírica a través de países que demuestra la importancia de la inversión pública para la productividad en los sectores transables”, por lo que desaconsejan una reducción demasiado fuerte de la inversión pública.
Sin embargo, también consideran que “la productividad de la inversión declina cuando la proporción de la inversión pública excede el 10% del PIB”, y argumentan que los niveles de inversión pública que maximizan el crecimiento y consumo “están computados en entre 8,1 y 9,6% del PIB”.
Por otra parte, el documento del FMI también contempla dos escenarios para la situación de los ingresos por hidrocarburos: un escenario base y un escenario más favorable.
El “escenario base” asume que una abrupta caída en la producción de gas reduciría los ingresos que el sector genera de un 6,2% del PIB a un 1,7% para el año 2024. “Los ingresos por gas continúan declinando más allá del resto del horizonte de simulación (2025-2032)”.
Un escenario “más favorable” asume una declinación más gradual de la producción, reduciendo la importancia del gas de 6,2% a 3,5% del PIB para 2024, y continúan declinando gradualmente a lo largo del horizonte de simulación.
Resultados
En el “escenario base” de fuerte caída de ingresos por el gas, sin descubrimiento de nuevos reservorios comerciales, y manteniendo el nivel actual de gasto público elevado basado en la deuda interna y externa, los investigadores afirman que se podría sufrir “agudas caídas en el crecimiento de inversión privada, una rápida subida del déficit fiscal por encima de los ya elevados niveles del 7% del PIB actuales, así como una considerable acumulación de deuda pública por encima del 100% del PIB para el año 2030”.
Para el escenario base de gas, pero con una “consolidación gradual” de la inversión pública, Endegnanew y Tessema sostienen que, “la reducción gradual de la inversión pública lleva a un menor déficit fiscal sin un impacto adverso significativo en el crecimiento a mediano plazo. En general, la deuda pública se mantendría en niveles cercanos al 60% del PIB”.
En cambio, si se da una “consolidación aguda” de la inversión pública, se generará también una abrupta caída en la inversión y consumo privados en el mediano plazo, “en gran medida porque la inversión pública ha estado creando empleos y cadenas de provisión a través de los sectores de la economía”. De igual forma, los déficits fiscales en este escenario son menores en el corto plazo, pero en el largo plazo no son menores a los del escenario de consolidación gradual por su impacto negativo en el crecimiento. Y la deuda muestra “una trayectoria similar en ambos escenarios de consolidación de la inversión pública”.
En el escenario “más favorable” del gas, y manteniendo el nivel de gasto público actual, los investigadores prevén que la deuda pública excederá el 80% del PIB para el año 2030. Si se da una consolidación gradual del gasto público, estiman un menor déficit fiscal y menores caídas en el crecimiento, con una deuda pública (interna y externa) cercana a los actuales niveles que rondan el 50% del PIB. Si se diera una consolidación aguda del gasto, se prevé una “reducción sustancial del crecimiento en el mediano plazo”.
Por tanto, en términos generales, Endegnanew y Tessema afirman que “incluso con una perspectiva más favorable para los ingresos por hidrocarburos, una reducción gradual de la inversión pública protege el crecimiento y previene de una declinación del consumo e inversión privados”, que es el mejor escenario encontrado por ellos.
¿Aumentar impuestos?
En concordancia con las recetas del FMI a nivel global, los investigadores sostienen que si no se encuentran nuevos reservorios comerciales de gas que permitan solventar los actuales niveles de gasto público, será necesario aumentar los impuestos indirectos, es decir el IVA, del 13% actual a un 20% en los siguientes dos años.
“Este ajuste pesaría en contra del consumo privado”, y si se mantiene el nivel de gasto no se podría reducir los impuestos en el largo plazo, reconocen.
“Un escenario con consolidación gradual de la inversión pública respecto del PIB, junto con un incremento modesto en los impuestos indirectos, tiene un menor impacto en el crecimiento, mientras se mantiene el nivel de deuda cerca de los niveles actuales”, agregan.
En síntesis, sugieren un aumento moderado de impuestos y una reducción gradual gasto público en los próximos años, tal como el FMI lo hace en sus recetas habituales.
Analistas consultados advierten que no se habla mejorar las recaudaciones impositivas mediante un sistema progresivo, que grave más a los más ricos o a empresas transnacionales que operan en Bolivia, sino de subir el IVA, que afecta a todos, con mayor impacto en los sectores menos pudientes de la población. El gobierno tampoco cambió esa estructura, y menos aún la dependencia del gas, cuyo impacto está generando este tipo de recomendaciones del FMI.
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Yehenew Endegnanew y Dawit Tessema, investigadores del FMI, utilizan un “modelo dinámico de equilibrio general” para mostrar los impactos macroeconómicos de “prolongadas tasas de inversión pública elevadas en el contexto de distintos escenarios hipotéticos de agotamiento de reservas hidroacrubríferas y declinación proyectada de ingresos fiscales por hidrocarburos”.
Vale aclarar que la deuda de la que hablan los investigadores es la total, que incluye tanto la externa como la interna. Actualmente, la deuda externa equivale al 23,6% del PIB (el límite establecido por la
Comunidad Andina es del 50%), según datos del Banco Central de Bolivia. Si se le suma la deuda interna, se tiene que la deuda pública total se acerca al 50% del PIB, según el FMI (aunque datos del Ministerio de Economía sugieren que ésta se acercaría más bien al 40%).
El trabajo, publicado en julio como un Documento de Trabajo del FMI, concluye que una “consolidación fiscal gradual”, es decir, una reducción de la inversión y gasto públicos en relación al PIB, “podría contener los aumentos en la deuda pública y resultar en una pérdida relativamente pequeña” de la producción (crecimiento económico). En este escenario, “cualquier brecha fiscal restante financiada con deuda interna no requiere incrementos de impuestos fuertes”.
Endegnanew y Tessema también consideran que, en el mediano plazo, es probable que el crecimiento del consumo e inversión privadas, que se estima son responsables del 60% del crecimiento económico -o sea 3 puntos porcentuales del 4,7% de crecimiento promedio del PIB real desde 2014-, sigan impulsando el crecimiento.
“Una consolidación fiscal gradual apoyaría el aumento del consumo e inversión privadas y alejaría la posibilidad de ciclos de auge y caída en el camino, especialmente si la disponibilidad de financiamiento se viera constreñida”, agregan.
En síntesis, el documento de trabajo del FMI propone reducir paulatinamente la inversión pública -un primer paso hacia la austeridad- como forma de mantener niveles sostenibles de deuda y déficit, y para, teóricamente, permitir que los niveles de crecimiento económico no caigan abruptamente. Una receta consecuente con el historial de diagnósticos y recomendaciones del FMI a nivel global.
Crecimiento liderado por el Estado
Con el incremento de los ingresos por la exportación de hidrocarburos (proveniente de un aumento en los volúmenes exportados y el elevado precio internacional del petróleo), Bolivia gozó de un significativo aumento de la inversión pública desde el año 2006.
Así, la inversión pública creció del 7% del PIB en 2005 al 14% en 2015, según estimaciones del FMI, porcentaje muy superior al promedio de los países comparadores (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, y Perú), que ronda el 5% de sus PIB.
La inversión pública mostró una aceleración acorde con el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2016-2020, que coincidió con la caída de precios internacionales del petróleo (y gas) en 2014, como parte de las políticas contracíclicas aplicadas por el gobierno, diseñadas para apuntalar el crecimiento frente a shocks externos.
Aunque el Fondo tiene una inclinación a favor del modelo de mercado (poca intervención y protagonismo estatal en la economía), sus investigadores Endegnanew y Tessema reconocen que esta estrategia del gobierno “fue efectiva para apoyar el crecimiento, que promedió el 4,8% entre 2006 y 2017”.
En términos de composición, aproximadamente dos tercios del gasto público fue destinado a infraestructura e inversión en empresas estatales “estratégicas” en los sectores de hidrocarburos, energía y minería.
La “Agenda Patriótica 2025” establece metas para el desarrollo económico y social impulsados por la iniciativa estatal, inicialmente a través del PDES 2016-2020, que incluye un fuerte gasto público. El Plan busca llenar déficits de infraestructura y aumentar la productividad para asegurar un crecimiento a mediano plazo, mediante una inversión estimada de 48,6 mil millones de dólares, una cifra que es 2,4 veces mayor a la del periodo 2006-2014.
Del total planificado, el 56% tiene como destino los sectores productivos (particularmente hidrocarburos, energía, minería) y 23% será para infraestructura. El 21% restante es para el gasto social, agua y medio ambiente, específicamente proyectos de riego, recursos hídricos, saneamiento básico, vivienda, salud, educación y deportes.
Sin embargo, afirman Endegnanew y Tessema consideran que “si la inversión pública se mantiene a los niveles actuales como proporción del PIB mientras los ingresos hidrocarburíferos siguen declinando, la sostenibilidad de la deuda pública podría ser cuestionada”, explican.
Escenarios de gasto público e ingresos por gas
El modelo usado por los investigadores del FMI considera 3 escenarios de gasto público. El primero, llamado de “status quo”, en el que se asume que la inversión pública se mantiene en el promedio anual registrado entre 2012 y 2017, equivalente al 14% del PIB, para el periodo de simulación de 2018 a 2030.
Al segundo escenario denominan de “consolidación gradual”. Este asume una reducción gradual de la inversión pública, bajando del 14% del PIB hasta el promedio de los países comparadores, es decir un 9% del PIB, para la década siguiente.
El tercer escenario es el de “consolidación aguda”, que implica una reducción abrupta de la inversión pública, del 14% al 9% del PIB, pero no en 10 sino en apenas 2 años.
La idea de Endegnanew y Tessema de bajar la inversión pública al 9% del PIB no responde sólo a que ese es el promedio de los países comparadores vecinos de Bolivia, sino que también “deriva de evidencia empírica a través de países que demuestra la importancia de la inversión pública para la productividad en los sectores transables”, por lo que desaconsejan una reducción demasiado fuerte de la inversión pública.
Sin embargo, también consideran que “la productividad de la inversión declina cuando la proporción de la inversión pública excede el 10% del PIB”, y argumentan que los niveles de inversión pública que maximizan el crecimiento y consumo “están computados en entre 8,1 y 9,6% del PIB”.
Por otra parte, el documento del FMI también contempla dos escenarios para la situación de los ingresos por hidrocarburos: un escenario base y un escenario más favorable.
El “escenario base” asume que una abrupta caída en la producción de gas reduciría los ingresos que el sector genera de un 6,2% del PIB a un 1,7% para el año 2024. “Los ingresos por gas continúan declinando más allá del resto del horizonte de simulación (2025-2032)”.
Un escenario “más favorable” asume una declinación más gradual de la producción, reduciendo la importancia del gas de 6,2% a 3,5% del PIB para 2024, y continúan declinando gradualmente a lo largo del horizonte de simulación.
Resultados
En el “escenario base” de fuerte caída de ingresos por el gas, sin descubrimiento de nuevos reservorios comerciales, y manteniendo el nivel actual de gasto público elevado basado en la deuda interna y externa, los investigadores afirman que se podría sufrir “agudas caídas en el crecimiento de inversión privada, una rápida subida del déficit fiscal por encima de los ya elevados niveles del 7% del PIB actuales, así como una considerable acumulación de deuda pública por encima del 100% del PIB para el año 2030”.
Para el escenario base de gas, pero con una “consolidación gradual” de la inversión pública, Endegnanew y Tessema sostienen que, “la reducción gradual de la inversión pública lleva a un menor déficit fiscal sin un impacto adverso significativo en el crecimiento a mediano plazo. En general, la deuda pública se mantendría en niveles cercanos al 60% del PIB”.
En cambio, si se da una “consolidación aguda” de la inversión pública, se generará también una abrupta caída en la inversión y consumo privados en el mediano plazo, “en gran medida porque la inversión pública ha estado creando empleos y cadenas de provisión a través de los sectores de la economía”. De igual forma, los déficits fiscales en este escenario son menores en el corto plazo, pero en el largo plazo no son menores a los del escenario de consolidación gradual por su impacto negativo en el crecimiento. Y la deuda muestra “una trayectoria similar en ambos escenarios de consolidación de la inversión pública”.
En el escenario “más favorable” del gas, y manteniendo el nivel de gasto público actual, los investigadores prevén que la deuda pública excederá el 80% del PIB para el año 2030. Si se da una consolidación gradual del gasto público, estiman un menor déficit fiscal y menores caídas en el crecimiento, con una deuda pública (interna y externa) cercana a los actuales niveles que rondan el 50% del PIB. Si se diera una consolidación aguda del gasto, se prevé una “reducción sustancial del crecimiento en el mediano plazo”.
Por tanto, en términos generales, Endegnanew y Tessema afirman que “incluso con una perspectiva más favorable para los ingresos por hidrocarburos, una reducción gradual de la inversión pública protege el crecimiento y previene de una declinación del consumo e inversión privados”, que es el mejor escenario encontrado por ellos.
¿Aumentar impuestos?
En concordancia con las recetas del FMI a nivel global, los investigadores sostienen que si no se encuentran nuevos reservorios comerciales de gas que permitan solventar los actuales niveles de gasto público, será necesario aumentar los impuestos indirectos, es decir el IVA, del 13% actual a un 20% en los siguientes dos años.
“Este ajuste pesaría en contra del consumo privado”, y si se mantiene el nivel de gasto no se podría reducir los impuestos en el largo plazo, reconocen.
“Un escenario con consolidación gradual de la inversión pública respecto del PIB, junto con un incremento modesto en los impuestos indirectos, tiene un menor impacto en el crecimiento, mientras se mantiene el nivel de deuda cerca de los niveles actuales”, agregan.
En síntesis, sugieren un aumento moderado de impuestos y una reducción gradual gasto público en los próximos años, tal como el FMI lo hace en sus recetas habituales.
Analistas consultados advierten que no se habla mejorar las recaudaciones impositivas mediante un sistema progresivo, que grave más a los más ricos o a empresas transnacionales que operan en Bolivia, sino de subir el IVA, que afecta a todos, con mayor impacto en los sectores menos pudientes de la población. El gobierno tampoco cambió esa estructura, y menos aún la dependencia del gas, cuyo impacto está generando este tipo de recomendaciones del FMI.
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