Del libro de Jorge Subirana Saucedo (Tesis de grado. 1974)
Hacia un Estado Federal Boliviano
CAPITULO VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Del estudio realizado y analizado formulamos las siguientes conclusiones:
1.- El Estado moderno es una de las formas más perfectas de organización humana que el hombre ha logrado para conseguir la paz social, mediante el equilibrio de los intereses individuales y los intereses de la sociedad. El estudio de su origen nos señala que hubo de aparecer en un momento dado en el orden del tiempo, como resultado de la concurrencia de varios factores de carácter material y espiritual; siendo resultado de la evolución, cuyos antecedentes son las organizaciones sociales simples que lentamente han evolucionado hacia complejas modalidades. “El Estado que es una unidad organizada de decisión y acción, de base territorial y soberana, que, por medio de una ordenación normativa, aspira al bien común”; se caracteriza distintivamente de cualquier otra organización por los elementos constitutivos: la población, que es el elemento personal del Estado; el territorio, que es su elemento material; el gobierno, como su elemento formal; y el fin social, como elemento espiritual. El poder de soberanía del Estado hace que pueda determinarse por sí mismo en su vida interna y externa, sin sujetarse a ningún otro Estado ni autoridad superior a la propia; además que es absoluta, indivisible, inajenable e imprescriptible.
2.- Hay una diferencia entre Estado y Gobierno, que muchas veces las mencionamos como sinónimos. El Estado es la comunidad política integralmente considerada, constituyendo la persona colectiva política en función del derecho y el sujeto activo de la soberanía, es decir se refiere a su estructura. En cambio el Gobierno, es el conjunto de los medios por los cuales la soberanía se traduce en acto; él se encuentra en el vértice de todo ordenamiento jurídico como aquello que representa el órgano central supremo que forma y opera la voluntad del Estado; es decir que se refiere a la organización gubernamental, específica del poder constituido en y por el Estado y al servicio del Estado. Por ello debemos distinguir también, formas de Estados de formas de Gobiernos; en que las formas de Gobiernos, hay monarquías y repúblicas, presidencialismo y parlamentarismo, etc.; y en cuanto a la forma de Estado hay unitarios y federales, simples y compuestos, soberanos y semisoberanos.
3.- Según nuestro estudio, se determina que el Estado unitario es aquel en que la organización constitucional responde a tres aspectos que en sí lo caracteriza: la unidad de la soberanía, la unidad del poder del Estado y la unidad de los gobernantes. Es única la soberanía porque reside en la colectividad considerada globalmente sin que se tenga en cuenta la diversidad de aspiraciones locales o la variedad de tendencias de las organizaciones o agrupaciones que comprenden la sociedad política. Es único el poder del Estado, porque en él se manifiesta la fuerza de una sola idea de derecho, dirigida por el gobernante. Y la organización gubernativa es única a la vez, porque los gobernantes encarnan en su unidad, el Poder del Estado. Es decir, que el unitarismo es uno en su fundamento, en su estructura y en su ejercicio.
4.- El Estado federal es aquél en que las atribuciones políticas y administrativas están distribuidas en dos órdenes gubernativos diferentes: el gobierno central y los gobiernos locales, es decir un Estado Soberano formado por una variedad de Estados que coexisten armónicamente y coordinadamente dentro del mismo territorio. Los estados miembros tienen autonomía de gobierno y personalidad jurídica. Se produce un equilibrio más o menos perfecto entre el Estado central y los gobiernos locales. En el Estado federal solo existe una soberanía que pertenece exclusivamente al Estado general, en razón de ello es el único que dirige las relaciones con los demás Estados de la comunidad internacional, y participa como tal. En cambio, los Estados miembros son autónomos y no soberanos. En este aspecto debemos diferenciar con la Confederación de Estados; donde cada uno retiene su soberanía, al poder central no le vincula ningún “imperiun” sobre los integrantes. En la confederación como se trata de una mera unión de Estados, deja subsistente la personalidad o independencia de los Estados miembros.
5.- Frente a la concentración política – administrativa del unitarismo, donde la concentración excesiva conduce a un desarrollo desproporcionado de las regiones del país, interponemos las ventajas del federalismo, que en su desconcentración del poder impositivo, jurisdiccional, político, etc., trocándose en autonomía favorable para progresar, aprovechando cada región sus recursos propios, bajo la dirección de sus propias instituciones. La experiencia de siglo y medio de vida republicana que lleva nuestra nación con su sistema unitario, es más que suficiente para anhelar su cambio por un Estado Federal. Los países sudamericanos que poseen este sistema, nos dan también una lección que es hora de seguirla.
6.- La Constitución Boliviana centralizó el poder supremo de la nación en un Presidente de la República –jefe nato de un Ejecutivo común- con principio de orden. El régimen a continuado sin variación sustancial. Los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, son poderes centrales, únicos, cuya dimensión dependen del orden y de la esfera en que actúan. Pero hemos visto que el Poder Ejecutivo –a la cabeza del Presidente- resulta un poder de poderes, capaz de subordinar toda la institución a su servicio, capaz de dar el sello y figura del propio Estado.
Este poder central, único, soberano que no admite otro poder junto así, gobierna el país, legisla, ejecuta las leyes, las aplica en contiendas particulares de acuerdo a la organización informada en la división propuesta por Montesquieu. Como tal, absorbe los poderes locales, las regiones geográficas, económicas, etc.; es decir que queda a merced de dicho poder. En toda ellas se deja sentir sus efectos o su abandono. Los poderes locales son una especie de engranajes de la poderosa maquinaria gubernamental que funciona de acuerdo con las orientaciones que imprime el poder nacional. Según nuestra Ley de Organización Política, el Poder Ejecutivo se prolonga a través de los distritos administrativos por medio de agentes de su propio poder: son los Prefectos, Subprefectos, Corregidores, etc.
El unitarismo a través de la vida republicana, ha sido sostenido principalmente como instrumento de unificación nacional y pese a ello no es tal. Los nacientes intereses regionales debían quedar unidos a un carro político. El unitarismo, para dar la sensación de uniformidad, de unidad nacional. Es evidente sin embargo, que tales intereses nacientes de las regiones, determinaron también la aparición de ideas federalistas que desde la fundación de la república se mantienen vivas, como aspiración superior del país.
7.- El ideal del federalismo es tan antiguo en Bolivia, como su propia existencia republicana; pues así lo hemos comprobado en el presente estudio realizado a través de nuestra historia.
Diremos que, el tema del federalismo fue considerado en la Primera Asamblea Constituyente en la cual se determinó la independencia de Bolivia, pero contó con pocos votos en su favor por diversos factores ya analizados, adoptando la forma unitaria como sistema de gobierno; manteniéndose hasta la administración del Mariscal Andrés de Santa Cruz, quien trató de formar una confederación con el Perú, sin resultados positivos. Por esta época el tarijeño Vicente Padilla contradiciendo al Mariscal Santa Cruz, hace el primer planteamiento concreto de la federalización de Bolivia para luego ir a los vastos proyectos supranacionales como es la confederación. Sin embargo, fue en el gobierno de Mariano Melgarejo donde se presenta un proyecto de constitución federal por el diputado Juan Ramón Muñoz Cabrera, pero sin mayores consecuencias por cuanto ni siquiera fue considerado por el gobierno.
Nuevamente en la Asamblea constituyente de 1871 se discutió el problema de la modificación del sistema de gobierno planteado y defendido por el diputado Lucas Mendoza de la Tapia, frente a Evaristo Valle, que defendió el sistema unitario. Sin destruir los argumentos de La Tapia, se impuso en la Asamblea la tesis del unitarismo.
Avanza el tiempo, pero el pueblo no deja de manifestar su anhelo por el sistema federal; en uno y otro lugar se producen hechos a favor de este ideal. Así, por ejemplo, el pueblo cruceño en 1876 proclama abiertamente la federación en una vibrante revolución encabezada por don Andrés Ibáñez, revolución que fue ahogada con sangre por el gobierno -al que colaboró- de Hilarión Daza. Posteriormente en diciembre de 1898, estalló una revolución en La Paz exigiendo la federación de los departamentos del país, revolución que, al triunfar, cambió la sede del gobierno de Sucre a La Paz; y su objetivo principal fue desvirtuado.
Por el año 1930 en el mes de julio, se produce un conato revolucionario, y la Junta Militar presidida por el general Carlos Blanco Galindo, dictó una serie de disposiciones legales tendientes a la descentralización administrativa, otorgando a las autoridades departamentales mayores facultades y atribuciones en el desempeño de sus funciones.
Finalmente, el año 1971, se dictó el Decreto – Ley de Bases del Poder Ejecutivo que involucra la reforma administrativa del Estado, buscando la descentralización y desconcentración de los gobiernos locales para convertirlos en instrumento de participación popular a través del desarrollo de la comunidad, superando la marginalidad urbana y rural. En el presente gobierno nacionalista, indudablemente que se han dictado normas avanzadas en la administración pública tratando de dar mayor funcionalidad a las funciones de gobierno, sin embargo, persiste el absorbente centralismo.
Como debe advertirse por esta breve síntesis, lo que el pueblo ha venido obteniendo, ante el planteamiento del federalismo, no ha sido otra cosa que esporádica descentralización administrativa parcial y relativa, continuando vigente el centralismo asfixiante y postergando las aspiraciones de progreso material y cultural de toda la Nación.
8.- Se han planteado dos criterios para el caso en que se llegara a adoptar el sistema federal en nuestro país. El primero ha sido propuesto en 1937 ante el gobierno del Presidente Germán Busch, por el escritor tarijeño Federico Ávila, secundado por el Centro de Estudios Regionales. Este proyecto consistía en que debía corregirse la distribución política, sobre el proyecto de la “unidad política en la unidad natural”, es decir, que por la arbitrariedad, existen departamentos que se encuentran dentro de múltiples circunscripciones geográficas diferentes, por ello planteaba, que de acuerdo a las unidades geográficas bolivianas, se implantara una nueva estructura política administrativa, bajo el sistema federal, con los siguientes Estados: El Estado del Altiplano: integrado por los departamentos de La Paz, Oruro y Potosí. El Estado de los Valles: integrado por los Yungas, Cochabamba, Chuquisaca y Tarija. El Estado de los Llanos Orientales: integrado por los departamentos de Santa Cruz, parte de Chuquisaca y el Chaco Tarijeño. Y el Estado de las Selvas Amazónicas: integrado por el departamento de Beni y lo que hoy es el departamento de Pando.
El otro criterio planteado por el coronel Hugo Farfán y el periodista y político Mario Arancibia Herrera, es en base a grupos de departamentos, sin tener en cuenta el aspecto geográfico. Es así, que plantean la formación de tres Estados: El Estado de la Zona del Norte, integrado por los departamentos de Pando, Beni y La Paz. El Estado de la Zona Central, con los departamentos de Oruro, Cochabamba y Santa Cruz, Y el Estado de la zona del Sud, integrada por los departamentos de Chuquisaca, Potosí y Tarija.
9.- Frente a los anteriores criterios, que son distinto el uno del otro; mi criterio personal de autor de la presente tesis, es de que debe implementarse el federalismo en Bolivia, porque es un anhelo nacional manifestado a través de toda su historia republicana; y debe ser sobre la base de los mismos Departamentos que actualmente tiene nuestro país, por cuanto cada pueblo ha hecho su historia, tiene sus tradiciones, costumbres, está arraigado a la tierra como región individual, apego a sus posibilidades económicas ya que cada uno abriga la esperanza de su desarrollo en los recursos que él mismo poses.
Podría haberse adoptado cualquiera de los dos criterios anteriores, es decir, sobre las regiones naturales o sobre grupos de departamentos, esto si hubiera sido al comienzo de la organización de la república, cuando no tenían la madurez que cada uno de ellos tienen actualmente para poder dirigir sus propios destinos por la voluntad regional. La diversidad étnica y la intensidad del orgullo y la lealtad regional juegan también un rol decisivo en la determinación de la Estructura de un Estado; por ello reclamar autonomía para cada pueblo en base de recíproco respeto de sus respectivas facultades y jurisdicciones por medio de una bien entendida y patriótica acción, no comporta estimular la lucha al gobierno central, ni contra ninguno de los otros departamentos; tampoco es estimular la desmembración territorial, más al contrario, nos permitirá atender nuestras zonas más alejadas y principalmente las limítrofes, abandonadas actualmente por el unitarismo centralizante.
Realizar una recomposición política de nuestro territorio, nos daría un sin número de problemas, por la acentuada lealtad regional que los pobladores de cada Departamento tienen a su circunscripción territorial que desde la organización de la república poseen, sean éstos ricos o pobres. Más factible será que si llegado a determinarse mediante un estudio completo de las posibilidades económicas de los Departamentos, se ven la existencia de algunos con muy bajos ingresos y con dificultades para arrancar hacia el desarrollo; pues, los más económicamente desarrollados deberán aportar cierto porcentaje de sus ingresos y junto a otro porcentaje que el Estado Federal destine, formar un fondo común para destinarlo íntegramente a dotarles de los medios necesarios, sean estos complejos industriales, desarrollo de la agricultura, ganadería, petroleros, infraestructura caminera, etc. o sea sobre la base de sus recursos y materias primas que ellos poseen para que así encaminados por la vía del desarrollo, lleguen a labrar su bienestar por su misma dirección. La ayuda por supuesto tendría un límite, o sea hasta cuando se vea que se pueden bastar por sí solos.
Con referencia a las sugerencias básicas que presento para la organización del país con estructura federal, aparte de que debe ser sobre los mismos Departamentos, estará sujeta a la Constitución federal, como norma suprema, a la que los Estados miembros respetarán y será la base para dictar sus propias normas o instituciones; debiendo por lo tanto no contradecir a la Constitución Nacional. En cuanto al reparto de competencias, en principio debemos adoptar el criterio de que el gobierno central debe retener las competencias no enumeradas o sea los poderes indeterminados y por consiguiente los gobiernos locales tendrán los poderes determinados y definidos; luego de un tiempo prudencial, invertir este criterio. En cuanto a los asuntos exteriores, por supuesto y dado que es el Estado Federal quien retiene la soberanía, éste será el encargado de la política internacional. - El aspecto impositivo y hacendario, será coordinado convenientemente entre el Estado federal y el Estado miembro, de tal manera que cada uno posea los recursos necesarios para cumplir sus funciones específicas. Otro aspecto principal es el Poder Judicial, que estará conformado por la Corte Suprema Federal y los Tribunales inferiores de la Nación; poder que le competirá cuidar la observancia de la Constitución y las leyes de la nación, así como en los asuntos de los Estados y de la sociedad. La defensa y seguridad nacional, tanto en lo interior como en lo exterior, tiene que estar bajo las fuerzas del Ejército federal, institución que es la única llamada a garantizar la paz social y seguridad de la nación. En el aspecto de la educación, mi criterio se manifiesta en el sentido de que por un principio de unificación en las normas educativas, programas, etc., debe manejar cada Estado local con cierta coordinación con el Estado Federal, hasta pasado un tiempo prudencial, cada Estado local tenga a su cargo este aspecto. Por último, las obras nacionales y de gran importancia, son encaradas por el gobierno central; sin embargo, ello no limita a que sea en concurrencia con cada Estado miembro, pues toda obra que realiza uno u otro redunda en beneficio general.
10.- La planificación social, económica y física, aparte de la estructural en base al federalismo, por supuesto que deberá realizarse previamente a su aplicación, con la finalidad de que sea coordinada y armoniosamente preparado. El cambio de sistema en el Estado, deberá ser emprendido con el objetivo consciente de lograr metas específicas naturalmente en beneficio nacional, sobre la base del desarrollo regional. Entre los numerosos objetivos, pueden sugerirse las siguientes metas como las más comúnmente formuladas para el desarrollo regional.
10.1.- Desarrollo económico.- Hasta la fecha los esfuerzos para estimular el crecimiento de la economía boliviana han sido planteados e implementados casi exclusivamente por las entidades del gobierno central. Un régimen de gobierno federal, aproximadamente estructurado complementará aquellos esfuerzos proporcionando:
a).- Infraestructura para el desarrollo industrial.- La dotación de agua potable, alcantarillado, medios de comunicación, de energía eléctrica y construcción de caminos, son decisivos para atraer y sustentar el desarrollo industrial y otras actividades básicas con el aprovechamiento de sus recursos naturales.
b).- Enfoque geográfico para desarrollarse económicamente. - Tradicionalmente los esfuerzos para el desarrollo se han concentrado en el crecimiento sectorial, por ejemplo: minería, agricultura, ganadería; consiguientemente los planes han sido implementados sobre una base sectorial. Por lo tanto, la actividad gubernamental local enfocando todos los aspectos del desarrollo dentro de una región particular tiene la ventaja de prestar atención total e inmediata a la coordinación de todos los esfuerzos de desarrollo en una zona geográfica más pequeña y más fácil de ser administrada.
c).- Motivación del interés Regional. - Los programas de desarrollo han sido siempre dirigidos por funcionarios del gobierno central motivados principalmente por metas de índoles político. La intensidad de orgullo regional, ha permanecido hasta la fecha sin ser explotada como fuente potencial de motivación para los esfuerzos de desarrollo; la efectividad de la planificación es mayor si en ella participan las personas que tomarán las decisiones de poner en práctica los planes. Más que un simple sentimentalismo idealista, el aislamiento geográfico crea y moldea formas de vida diferentes de una a otra región; por ello es básico la planificación y ejecución por las mismas regiones, naturalmente coordinadas a lo nacional. Pues, el desarrollo regional, es el único que nos llevará a su vez a la unidad Nacional.
10.2.- Eficiencia en la provisión de servicios públicos. - Sin más justificativo que el de ser una parte necesaria y deseable en la vida moderna, la provisión de servicios públicos eficientes es también un objetivo anhelado, meta que puede ser alcanzada satisfactoriamente por los gobiernos locales; quienes pueden apreciar su necesidad y al mismo tiempo controlar su eficiencia.
10.3.- Alivio de presiones políticas. - A medida que las necesidades de servicios gubernamentales aumentan, como es natural, los habitantes del país se dirigen a entidades y funcionarios del gobierno central que ellos creen la posibilidad o responsabilidad de solucionar los problemas; sin embargo, hasta la fecha no se atiende satisfactoriamente los problemas locales. Gobiernos regionales eficientes dentro del federalismo podrían proporcionarnos los medios para responder más eficazmente a las necesidades locales, por organismos más técnicos que políticos.
Finalmente debemos indicar, que el proceso de federalización de nuestra nación, debe realizarse gradualmente, es decir empezando por una descentralización administrativa amplia, con una concientización pública, con la finalidad de que, mediante un estudio profundo de gente especializada en economía, estadística, planificación, historiadores, y en fin, un conjunto de intelectuales que puedan determinar la mejor aplicación del federalismo en Bolivia.