Banco Mundial “desvía atención” de causas estructurales de la pobreza
Tras el fracaso de las reformas neoliberales enmarcadas en el denominado “Consenso de Washington”, el Banco Mundial (BM) ha cambiado de estrategia en su lucha contra la pobreza y utiliza conceptos y teorías que centran la atención en dimensiones “no económicas” del subdesarrollo y la...
Tras el fracaso de las reformas neoliberales enmarcadas en el denominado “Consenso de Washington”, el Banco Mundial (BM) ha cambiado de estrategia en su lucha contra la pobreza y utiliza conceptos y teorías que centran la atención en dimensiones “no económicas” del subdesarrollo y la pobreza.
En esta línea, una noción fundamental es la de capital social, que se ha vuelto central tanto en los nuevos diagnósticos del Banco como en sus recomendaciones para reducir la pobreza en la región.
Eso es lo que notan los investigadores Mariana Caminotti, Esperanza Casullo, Carolina Schillagi y Raúl Tempesta, en un trabajo conjunto publicado en la Revista de Relaciones Internacionales del Gran Caribe “Pensamiento Propio”, y advierten que con esto, “las explicaciones y perspectivas emergentes evaden la realización de una indagación profunda sobre las causas estructurales del deterioro”.
Por su parte, el BM argumenta que la promoción de este tipo de capital “habilita una ampliación de las estrategias de desarrollo”.
El capital social es definido por el Banco como “las redes, asociaciones, normas y valores que permiten a las personas actuar en forma colectiva para producir una externalidad positiva a favor de las mismas o de la comunidad”. Estas incluyen tanto las acciones participativas (interacciones reguladas dentro de una estructura organizativa para el logro de una meta común), la acción colectiva (interacciones más espontáneas y menos estructuradas) y los valores de confianza y solidaridad.
Para Caminotti, Casullo, Schillagi y Tempesta, “una falencia importante” de esta concepción es que, si bien caracteriza la pobreza como un fenómeno complejo que involucra varias dimensiones (ingreso y no-ingreso, aunque se concentra explícitamente sobre estas últimas), “no da cuenta ni de su heterogeneidad ni de sus causas estructurales”.
Y uno de los mayores riesgos potenciales de “tales déficit conceptuales es su traducción en propuestas metodológicas para combatir la pobreza excesivamente formalistas e ineficaces”, agregan.
El fracaso de la ortodoxia
Es un consenso más generalizado que el Consenso de Washington, que las políticas neoliberales aplicadas en Latinoamérica como parte de las recetas emanadas de éste, no han producido resultados favorables para el desarrollo de estos países ni para la reducción de la pobreza.
Es más, durante la década de 1990 se pudo observar cómo muchos países, especialmente latinoamericanos, lograron tasas positivas de crecimiento económico (en algunos períodos de hasta el 7% anual o más), mientras la pobreza no sólo no disminuyó en esos años sino que aumentó.
Y no sólo creció la pobreza en términos absolutos sino también la desigualdad relativa de estas sociedades, “agravándose la inequidad en la distribución del ingreso hasta alcanzar niveles históricos sin precedentes”, agregan los investigadores. En ese sentido, el crecimiento del PIB fue totalmente consistente con el empobrecimiento del continente.
Más allá de esto, la necesidad del BM por encontrar explicaciones a esta aparente contradicción le llevó a replantear la relación entre crecimiento, desarrollo, pobreza e inequidad. Con variantes, este replanteo implicó una “revalorización del papel del Estado en el funcionamiento del mercado y, más ampliamente, en el desempeño socioeconómico de las sociedades”.
Particularmente a partir de 1997-98, el Banco sostiene centralmente que sin un “Estado efectivo” el desarrollo económico y social de los países latinoamericanos es “imposible”. Y argumenta que las “buenas políticas económicas”, junto a una fuerte capacidad institucional del Estado, aceleran y favorecen el crecimiento económico.
En otras palabras, se reconoce que el Estado crea las condiciones para el desarrollo del libre mercado y se elaboran marcos conceptuales afinados para delinear el rumbo de las reformas de “segunda generación”.
Del Estado hostil al Estado benevolente
Los investigadores Caminotti, Casullo, Schillagi y Tempesta realizan un resumen sobre el nuevo planteamiento del BM.
En una primera etapa, o sea el punto de partida previo a la aplicación del neoliberalismo, el “Estado hostil” (totalitario o autoritario) no tolera ninguna clase de organización ciudadana ni de actividad civil autónoma. Para superar esta primera fase se recomienda que el Estado permita la formación de organizaciones ciudadanas, otorgándoles el derecho a organizarse y funcionar legalmente.
En una segunda etapa, el Estado acepta la existencia de estas organizaciones, pero no les otorga el espacio adecuado para su fortalecimiento y desarrollo.
“Esta situación comienza a revertirse cuando se implementan reformas de mercado que reducen el papel del Estado, creando las condiciones necesarias para el tránsito a una tercera etapa en la cual las organizaciones sociales comienzan a llenar el vacío dejado por el retiro del Estado de la prestación de algunos servicios, aunque se evidencia todavía un escaso nivel de colaboración entre ambas esferas”, explican.
Para transitar hacia la “cuarta etapa”, se requiere que el Estado provea un mayor número de “estructuras institucionales favorables, mediante la implementación de políticas claras de reforma”. Una vez alcanzada esta etapa, el Estado no sólo permite la existencia de las organizaciones ciudadanas y las habilita a prestar nuevos servicios, sino que provee canales formales de influencia e interacción, así como un marco legal y administrativo facilitador.
Estas reformas, en teoría, “posibilitan que las organizaciones ciudadanas sean consultadas al momento de diseñar e implementar políticas que afecten a sus miembros, lo cual mejora la resolución de conflictos y la rendición de cuentas a la ciudadanía”.
Finalmente, para llegar a la quinta y última etapa, se requiere que el Estado cuente con programas activos de desarrollo de la sociedad civil.
“El corolario de este proceso es que el ‘Estado benevolente’ constituye una estructura ‘racionalizada pero eficaz’, dotada de instituciones que facilitan y promueven la gobernabilidad clara y transparente, y donde los ciudadanos asumen de manera activa la resolución de sus propios conflictos, al tiempo que colaboran con el Estado”, sintetizan los expertos.
Un tránsito “cuestionable”
Para los investigadores, este tránsito del supuesto “Estado hostil” al “benevolente” es cuestionable. “En primer lugar”, afirman, en el llamado Estado benevolente, la política queda reducida a la mera “buena administración de lo público”, y el rol del Estado es a su vez reducido al “interjuego de procedimientos, reglas y leyes necesario para cumplir con el objetivo de efectividad”.
El problema es que “esta consideración de la actividad política en su aspecto gerencial sugiere un desplazamiento de lo político en nombre de una racionalidad técnica supuestamente neutral”, evadiendo así considerar “los elementos de la ciudadanía (derechos y garantías) cuyos logros, avances y retrocesos ponen de manifiesto el modo en que se estructuran y evolucionan, a lo largo del tiempo, los intereses conflictivos de la sociedad en su relación con el Estado”.
En segundo lugar, el planteamiento del BM omite un análisis profundo tanto de las condiciones históricas de formación y evolución del Estado latinoamericano (con sus particularidades nacionales) como de sus recientes procesos de transformación.
“Ello habilita a sostener la necesidad de llevar adelante reformas institucionales que permitan al Estado captar iniciativas ciudadanas, sin problematizar el impacto de las reformas de primera generación que promovieron la mentada racionalización del Estado durante la década pasada”, agregan .
O sea, si un Estado no tiene los recursos materiales y humanos necesarios, ¿cuán factible es que ese mismo Estado pueda llevar adelante reformas de tipo institucional exitosas? Una interrogante que no se pone de manifiesto en el discurso del Banco.
En síntesis, se estaría planteando un nuevo abanico de reformas sin considerar lo político, lo histórico ni las capacidades reales de los Estados para llevarlas a cabo.
Olvidos y contradicciones
Los expertos consideran que, “al centrar la atención en las reformas necesarias para aumentar la confianza en las instituciones –algo sin duda legítimo y necesario– se evita poner en discusión el efecto de ciertas políticas públicas concretas sobre el fortalecimiento o destrucción de capital social”.
Como contrapartida, reconocen que cuando el BM afirma que el Estado influencia fuertemente el desarrollo de capital social no sólo a través del “ambiente institucional” que consigue crear sino también a través de las políticas públicas que implementa, se abre “un rico y relevante campo de reflexión que debe ser profundizado en los países de la región”.
Pero también notan una contradicción: Si bien el BM afirma que la formación de capital social requiere como elemento central la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas y la confianza en las instituciones, “paradójicamente, desde fines de los años ochenta, la relación que se ha generado entre Estado nacional y organismos financieros multilaterales actúa limitando, más que promoviendo, la posibilidad de que la participación de la sociedad civil sea concreta y efectivamente orientada a satisfacer las necesidades reales de la población de los países latinoamericanos”.
Por tanto, afirman, existe una “tensión de intereses” que ha venido cobrado cada vez mayor visibilidad entre, por una parte, los ciudadanos que participan en el espacio público a través de múltiples canales y organizaciones y, por otra, aquellos grupos que, desde la esfera estatal, “toman parte en un proceso de toma de decisiones cada vez más condicionado por las dinámicas e intereses provenientes del sistema internacional”.
Con base a las debilidades del planteamiento del BM, los investigadores recomiendan que “se deben tomar explícitamente en consideración las relaciones de poder (asimétricas por definición) que subyacen a las relaciones sociales al interior de un Estado, así como la lógica y dinámica de las relaciones que se establecen entre ese Estado y los actores del sistema internacional con capacidad para influenciar y condicionar sus procesos de toma de decisiones”.
Por tanto, pensar que la pobreza se pueda revertir apelando solo al capital social es, “cuando menos, reduccionista”, ya que esto desvía la atención “de los condicionantes estructurales que generan desempleo y exclusión, e impiden a los sujetos encontrar alternativas sustentables para mejorar sus condiciones de vida”.
En este sentido, los expertos enfatizan que no es realista y aceptable fomentar que el capital social termine siendo un sustituto del capital económico, del que se ven privadas las poblaciones excluidas.
En esta línea, una noción fundamental es la de capital social, que se ha vuelto central tanto en los nuevos diagnósticos del Banco como en sus recomendaciones para reducir la pobreza en la región.
Eso es lo que notan los investigadores Mariana Caminotti, Esperanza Casullo, Carolina Schillagi y Raúl Tempesta, en un trabajo conjunto publicado en la Revista de Relaciones Internacionales del Gran Caribe “Pensamiento Propio”, y advierten que con esto, “las explicaciones y perspectivas emergentes evaden la realización de una indagación profunda sobre las causas estructurales del deterioro”.
Por su parte, el BM argumenta que la promoción de este tipo de capital “habilita una ampliación de las estrategias de desarrollo”.
El capital social es definido por el Banco como “las redes, asociaciones, normas y valores que permiten a las personas actuar en forma colectiva para producir una externalidad positiva a favor de las mismas o de la comunidad”. Estas incluyen tanto las acciones participativas (interacciones reguladas dentro de una estructura organizativa para el logro de una meta común), la acción colectiva (interacciones más espontáneas y menos estructuradas) y los valores de confianza y solidaridad.
Para Caminotti, Casullo, Schillagi y Tempesta, “una falencia importante” de esta concepción es que, si bien caracteriza la pobreza como un fenómeno complejo que involucra varias dimensiones (ingreso y no-ingreso, aunque se concentra explícitamente sobre estas últimas), “no da cuenta ni de su heterogeneidad ni de sus causas estructurales”.
Y uno de los mayores riesgos potenciales de “tales déficit conceptuales es su traducción en propuestas metodológicas para combatir la pobreza excesivamente formalistas e ineficaces”, agregan.
El fracaso de la ortodoxia
Es un consenso más generalizado que el Consenso de Washington, que las políticas neoliberales aplicadas en Latinoamérica como parte de las recetas emanadas de éste, no han producido resultados favorables para el desarrollo de estos países ni para la reducción de la pobreza.
Es más, durante la década de 1990 se pudo observar cómo muchos países, especialmente latinoamericanos, lograron tasas positivas de crecimiento económico (en algunos períodos de hasta el 7% anual o más), mientras la pobreza no sólo no disminuyó en esos años sino que aumentó.
Y no sólo creció la pobreza en términos absolutos sino también la desigualdad relativa de estas sociedades, “agravándose la inequidad en la distribución del ingreso hasta alcanzar niveles históricos sin precedentes”, agregan los investigadores. En ese sentido, el crecimiento del PIB fue totalmente consistente con el empobrecimiento del continente.
Más allá de esto, la necesidad del BM por encontrar explicaciones a esta aparente contradicción le llevó a replantear la relación entre crecimiento, desarrollo, pobreza e inequidad. Con variantes, este replanteo implicó una “revalorización del papel del Estado en el funcionamiento del mercado y, más ampliamente, en el desempeño socioeconómico de las sociedades”.
Particularmente a partir de 1997-98, el Banco sostiene centralmente que sin un “Estado efectivo” el desarrollo económico y social de los países latinoamericanos es “imposible”. Y argumenta que las “buenas políticas económicas”, junto a una fuerte capacidad institucional del Estado, aceleran y favorecen el crecimiento económico.
En otras palabras, se reconoce que el Estado crea las condiciones para el desarrollo del libre mercado y se elaboran marcos conceptuales afinados para delinear el rumbo de las reformas de “segunda generación”.
Del Estado hostil al Estado benevolente
Los investigadores Caminotti, Casullo, Schillagi y Tempesta realizan un resumen sobre el nuevo planteamiento del BM.
En una primera etapa, o sea el punto de partida previo a la aplicación del neoliberalismo, el “Estado hostil” (totalitario o autoritario) no tolera ninguna clase de organización ciudadana ni de actividad civil autónoma. Para superar esta primera fase se recomienda que el Estado permita la formación de organizaciones ciudadanas, otorgándoles el derecho a organizarse y funcionar legalmente.
En una segunda etapa, el Estado acepta la existencia de estas organizaciones, pero no les otorga el espacio adecuado para su fortalecimiento y desarrollo.
“Esta situación comienza a revertirse cuando se implementan reformas de mercado que reducen el papel del Estado, creando las condiciones necesarias para el tránsito a una tercera etapa en la cual las organizaciones sociales comienzan a llenar el vacío dejado por el retiro del Estado de la prestación de algunos servicios, aunque se evidencia todavía un escaso nivel de colaboración entre ambas esferas”, explican.
Para transitar hacia la “cuarta etapa”, se requiere que el Estado provea un mayor número de “estructuras institucionales favorables, mediante la implementación de políticas claras de reforma”. Una vez alcanzada esta etapa, el Estado no sólo permite la existencia de las organizaciones ciudadanas y las habilita a prestar nuevos servicios, sino que provee canales formales de influencia e interacción, así como un marco legal y administrativo facilitador.
Estas reformas, en teoría, “posibilitan que las organizaciones ciudadanas sean consultadas al momento de diseñar e implementar políticas que afecten a sus miembros, lo cual mejora la resolución de conflictos y la rendición de cuentas a la ciudadanía”.
Finalmente, para llegar a la quinta y última etapa, se requiere que el Estado cuente con programas activos de desarrollo de la sociedad civil.
“El corolario de este proceso es que el ‘Estado benevolente’ constituye una estructura ‘racionalizada pero eficaz’, dotada de instituciones que facilitan y promueven la gobernabilidad clara y transparente, y donde los ciudadanos asumen de manera activa la resolución de sus propios conflictos, al tiempo que colaboran con el Estado”, sintetizan los expertos.
Un tránsito “cuestionable”
Para los investigadores, este tránsito del supuesto “Estado hostil” al “benevolente” es cuestionable. “En primer lugar”, afirman, en el llamado Estado benevolente, la política queda reducida a la mera “buena administración de lo público”, y el rol del Estado es a su vez reducido al “interjuego de procedimientos, reglas y leyes necesario para cumplir con el objetivo de efectividad”.
El problema es que “esta consideración de la actividad política en su aspecto gerencial sugiere un desplazamiento de lo político en nombre de una racionalidad técnica supuestamente neutral”, evadiendo así considerar “los elementos de la ciudadanía (derechos y garantías) cuyos logros, avances y retrocesos ponen de manifiesto el modo en que se estructuran y evolucionan, a lo largo del tiempo, los intereses conflictivos de la sociedad en su relación con el Estado”.
En segundo lugar, el planteamiento del BM omite un análisis profundo tanto de las condiciones históricas de formación y evolución del Estado latinoamericano (con sus particularidades nacionales) como de sus recientes procesos de transformación.
“Ello habilita a sostener la necesidad de llevar adelante reformas institucionales que permitan al Estado captar iniciativas ciudadanas, sin problematizar el impacto de las reformas de primera generación que promovieron la mentada racionalización del Estado durante la década pasada”, agregan .
O sea, si un Estado no tiene los recursos materiales y humanos necesarios, ¿cuán factible es que ese mismo Estado pueda llevar adelante reformas de tipo institucional exitosas? Una interrogante que no se pone de manifiesto en el discurso del Banco.
En síntesis, se estaría planteando un nuevo abanico de reformas sin considerar lo político, lo histórico ni las capacidades reales de los Estados para llevarlas a cabo.
Olvidos y contradicciones
Los expertos consideran que, “al centrar la atención en las reformas necesarias para aumentar la confianza en las instituciones –algo sin duda legítimo y necesario– se evita poner en discusión el efecto de ciertas políticas públicas concretas sobre el fortalecimiento o destrucción de capital social”.
Como contrapartida, reconocen que cuando el BM afirma que el Estado influencia fuertemente el desarrollo de capital social no sólo a través del “ambiente institucional” que consigue crear sino también a través de las políticas públicas que implementa, se abre “un rico y relevante campo de reflexión que debe ser profundizado en los países de la región”.
Pero también notan una contradicción: Si bien el BM afirma que la formación de capital social requiere como elemento central la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas y la confianza en las instituciones, “paradójicamente, desde fines de los años ochenta, la relación que se ha generado entre Estado nacional y organismos financieros multilaterales actúa limitando, más que promoviendo, la posibilidad de que la participación de la sociedad civil sea concreta y efectivamente orientada a satisfacer las necesidades reales de la población de los países latinoamericanos”.
Por tanto, afirman, existe una “tensión de intereses” que ha venido cobrado cada vez mayor visibilidad entre, por una parte, los ciudadanos que participan en el espacio público a través de múltiples canales y organizaciones y, por otra, aquellos grupos que, desde la esfera estatal, “toman parte en un proceso de toma de decisiones cada vez más condicionado por las dinámicas e intereses provenientes del sistema internacional”.
Con base a las debilidades del planteamiento del BM, los investigadores recomiendan que “se deben tomar explícitamente en consideración las relaciones de poder (asimétricas por definición) que subyacen a las relaciones sociales al interior de un Estado, así como la lógica y dinámica de las relaciones que se establecen entre ese Estado y los actores del sistema internacional con capacidad para influenciar y condicionar sus procesos de toma de decisiones”.
Por tanto, pensar que la pobreza se pueda revertir apelando solo al capital social es, “cuando menos, reduccionista”, ya que esto desvía la atención “de los condicionantes estructurales que generan desempleo y exclusión, e impiden a los sujetos encontrar alternativas sustentables para mejorar sus condiciones de vida”.
En este sentido, los expertos enfatizan que no es realista y aceptable fomentar que el capital social termine siendo un sustituto del capital económico, del que se ven privadas las poblaciones excluidas.